La responsabilidad de los centros hospitalarios públicos frente a los usuarios del sistema nacional de salud
| Autor | Pedro Rodríguez López |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho, Cuerpo Superior de Técnicos de la Administración de la Seguridad Social |
| Páginas | 95-143 |
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Una vez analizada de forma esquemática la responsabilidad patrimonial de la Administración, podemos enfrentarnos a determinar su repercusión en el funcionamiento de los Hospitales Públicos, para, posteriormente, buscar la incidencia que tienen las diversas formas de gestión de los Hospitales Públicos en la responsabilidad de los mismos.
Es esencial conceptuar, de forma clara, el ámbito espacial sobre el que vamos a desarrollar nuestro estudio, que no es otro que el hospital público adscrito al Sistema Nacional de Salud, consecuencia última de la aplicación del art. 43 de la Constitución.
En este sentido, según el artículo 1 de la Ley de 21 de julio de 19621, son hospitales, cualquiera que sea la denominación que ostenten, los establecimientos destinados a proporcionar una asistencia médico-clínica, sin perjuicio de que pueda realizarse en ellos, además, en la medida en que se estime conveniente, medicina preventiva y de recuperación y tratamiento ambulatorio2.
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Posteriormente, la Ley General de Sanidad3, de una forma algo lacónica, define, en su artículo 65.2, las funciones del centro hospitalario, al establecer que «el hospital es el establecimiento encargado tanto del internamiento clínico como de la asistencia especializada y complementaria que requiera su zona de influencia».
Esta escueta base conceptual se une a la enorme y compleja relación entre Administración y ciudadano, en cuanto poseedor de un derecho a la protección de la salud como derecho fundamentalmente de contenido prestacional, para determinar un complejo sistema de responsabilidad donde tres son los conceptos que enmarcarían la relación4.
Debemos, pues, partir de la propia naturaleza de la relación jurídica entre el centro hospitalario y el administrado / paciente, para poder desarrollar, con posterioridad, el marco genérico de responsabilidad y acabar concretando, según el tipo de daño, el régimen final de la responsabilidad civil hospitalaria pública.
Entender la responsabilidad del centro hospitalario público nos obliga a conocer qué derechos y qué deberes tiene el paciente respecto al centro, esto es, qué posición jurídica tiene un usuario del servicio público hospitalario, pues esa posición incide de forma clara en la posible responsabilidad que se gene-raría.
Ya hemos apuntado que el usuario del servicio público de asistencia sanitaria se encuentra en una posición jurídica estatutaria o reglamentaria. Sus derechos y deberes son delimitados por normas jurídico-públicas. Las prestaciones a que tiene derecho, sus garantías, y las obligaciones que debe cumplir, se establecen en la propia ley y en el reglamento del servicio, sin que ello sea obstáculo para la remisión a la voluntad de las partes de alguno de los aspectos del funcionamiento del servicio, ni para la existencia de una relación contractual
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respecto a servicios de índole complementario que no formen parte del haz de prestaciones objeto del servicio5.
La Constitución de 1978, en su art. 43, encomendó al legislador la organización y tutela de la salud pública y el establecimiento de los derechos y deberes de todos al respecto. Ambas tareas se resumen en un único mandato, estructurar el Sistema Nacional de Salud estableciendo los derechos y deberes de los ciudadanos en sus relaciones con él, lo que se hizo efectivo con la aprobación de la LGS6.
Lógicamente, no se reconoce el derecho a la salud, cuyo objeto sería de imposible cumplimiento, sino el derecho a que los poderes públicos, a fin de asegurar el ejercicio efectivo de la protección de la salud, adopten las medidas apropiadas para eliminar, en lo posible, las causas de una salud deficiente, a prevenir las enfermedades, a su curación en caso de pérdida, a fomentar el nivel educativo y el sentido de responsabilidad en lo concerniente a la misma, y facilitar la reinserción social de las personas, individual y colectivamente7; esto es, a que la Administración Pública adopte medidas de carácter preventivo y prestacional para eliminar posibles enfermedades que afecten a los ciudadanos.
De esta forma, el art. 43.2 de la CE configura la sanidad como un servicio público8. El objeto de ese servicio, la salud pública, ha de considerarse con un significado amplio. Abarca no sólo la medicina de salubridad de un determinado ambiente, la denominada medicina preventiva o de promoción de la salud, sino también la medicina asistencial, sentido en el que se recoge en el reiterado art. 43.29. Es por ello que la persona que ingresa en un hospital público deviene usuario de un servicio público. Pero no quedaban claros los derechos
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y deberes del paciente ni las posibles limitaciones al poder organizativo y decisorio de la Administración Sanitaria.
Esta perspectiva constitucional es esencial si queremos comprender los derroteros por los que se mueve la responsabilidad del hospital público integrado en el Sistema Nacional de Sanidad.
Como es lógico, el Estado no tiene una obligación de resultado, sino de medios, esto es, tiene la obligación de poner los medios oportunos para proteger la salud de los ciudadanos, no a garantizar esta sobre todas las cosas. El concepto del art. 43 de la Constitución acerca de forma clara el régimen prestacional del hospital público al régimen de responsabilidad que ya hemos analizado desde el punto de vista civil.
Nada se hizo al respecto de la situación del enfermo hospitalario hasta la publicación de la Ley General de Sanidad de 1986. En cuanto a la finalidad pretendida por esta norma, la misma tiene por objeto «la regulación general de todas las acciones que permitan hacer efectivo el derecho a la protección de la salud reconocido en el artículo 43 concordantes de la Constitución» (artículo 1.1).
Precisamente en la Exposición de Motivos se señala que una de las razones de máximo peso que hacen que la reforma del sistema no pueda ya demo-rarse es el reconocimiento que en el artículo 43 de la Constitución se formula del derecho de todos los ciudadanos a la protección de la salud, derecho que, para ser efectivo requiere de los poderes públicos la adopción de las medidas idóneas para satisfacerlo. Esta Ley, al regular el ámbito subjetivo de su aplicación, señala como titulares de ese derecho de protección a la salud y a la atención sanitaria se designa «a todos los españoles y los ciudadanos extranjeros que tengan establecida su residencia en el territorio nacional» (artículo 1.1.)10.
Identificados los titulares del derecho como medio para conseguir la finalidad perseguida, se estructura el llamado Sistema Nacional de Salud, que es el «conjunto de los servicios de salud de la Administración del Estado y de los servicios de salud de las Comunidades Autónomas» (artículo 44 y siguientes).
La Ley desarrolla el contenido de los derechos del conjunto de los ciudadanos, alcanzando un primer grado de concreción el Derecho a la protección
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de la salud, si bien establece los derechos y las facultades de los pacientes y usuarios de los servicios sanitarios de manera un tanto confusa y parcial. Asimismo, también establece los deberes de los mismos, al propio tiempo que consigna otros concretos y precisos deberes de la Administración Sanitaria, todo lo cual acaba configurando una especie de estatuto del paciente y usuario del sistema de asistencia sanitaria11.
En cuanto a los derechos del enfermo12, estos aparecen regulados en el art. 10, en el que se establece que «todos tienen los siguientes derechos con respecto a las distintas administraciones públicas sanitarias».
Este conjunto de derechos pueden presentarse como sigue13:
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Derechos de información, que engloban la referida a los servicios a que puede acceder y en qué condiciones, la información verbal y escrita sobre su proceso —diagnóstico, pronóstico y tratamiento— sobre el médico responsable del caso, la obtención del informe de alta, y el derecho de disposición sobre el historial clínico (que se encontraba regulado en el art. 61 LGS, y que ahora se encuentra en la Ley 41/2002, reguladora de la autonomía del pacien-
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te y de los derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica).
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Derechos de libre determinación, entre los que destacan el consentimiento informado para cualquier intervención y el derecho a negarse al tratamiento.
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Derechos de protección de la personalidad, que alcanza el de respeto de la personalidad, dignidad e intimidad, así como la confidencialidad de toda la información relacionada con su proceso.
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Derechos a la asistencia sanitaria en condiciones de igualdad y calidad (art. 3.2 y 12 LGS), entre los que debe situarse el derecho de libre elección de médico.
Pero, junto a los derechos, el paciente tiene, a la vez, una serie de deberes, fijados en el art. 11 de la LGS14, entre los que se encuentra el deber de cumplir las prescripciones sanitarias como base misma de la posible asistencia pública hospitalaria.
Este conglomerado de derechos y deberes es el que configura el estatuto del enfermo hospitalario, y es el marco desde el que debe partir el estudio de toda responsabilidad hospitalaria pública, pues es este conjunto de derechos y deberes el
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que determinaría si un paciente ha intervenido en le daño que pretende sea reparado, por ejemplo, incumpliendo su deber de cumplir las prescripciones sanitarias, o si la Administración ha incumplido sus propias obligaciones no informando al paciente...
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