¿Cómo se hizo el estado social? El estado y la administración prestacional como medio de realización

AutorJosé Esteve Pardo
Páginas21-27

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El modelo de Estado social que hemos conocido y cuya implantación se inicia en Europa al concluir la Segunda Guerra Mundial es el resultado de un pacto histórico entre la socialdemocracia y la democracia cristiana. Un pacto que, de alguna forma, retoma un proyecto avanzado ya en los países industrializados, Alemania e Inglaterra destacadamente, con algunos relevantes programas de protección social, a través sobre todo de un régimen de seguros de enfermedad, incapacidad y jubilación, acometidos ya a inales del siglo xix. Este pacto pretendía neutralizar las tensiones entre un capitalismo rampante y las demandas del movimiento obrero. Tras la terrible experiencia de los regímenes fascistas y la guerra mundial, las dos formaciones políticas dominantes impulsaron el proyecto de Estado social aportando lo mejor de cada casa: por la socialdemocracia, el cuadro de reivindicaciones más irmes de las clases trabajadoras; por la democracia cristiana, sus valores humanísticos que conectaron las reivindicaciones sociales a la dignidad y realización de la persona.

El programa resultante de ese acuerdo se plasmó en las Constituciones de diversos Estados europeos, que se aprobaron por entonces y que prevén toda una serie de prestaciones básicas para todos los ciudadanos: educación básica gratuita, educación superior accesible a quien muestre capacidad para aprovecharla, asistencia sanitaria, atención en la tercera edad, etc. Unas prestaciones que, desde una perspectiva subjetiva, se perciben y declaran como derechos de los ciudadanos, los que se conocen justamente como los derechos sociales, también llamados derechos de segunda generación, pues se añaden a los ya reconocidos desde las primeras Constituciones que se proclaman a inales del siglo xviii y principios del xix. Estos primeros derechos constitucionales, característicos y esenciales en el Estado liberal de Derecho, se coniguran como derechos de libertad: de expresión, de reunión, de movimiento y comunicación, de investigación, de propiedad, etc. Los derechos de segunda generación, que caracterizan al Estado social, se coniguran como derechos de prestación (educativa, sanitaria, asistencial, etc.) que requieren de una actuación del Estado para hacerlas efectivas y garantizarlas.

Las Constituciones de Estados europeos que se aprueban en ese periodo central del siglo xix, entre los cuarenta y los ochenta, ofrecen todas ellas similares pronunciamientos sobre ese sistema

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de prestaciones públicas, con las naturales diferencias de acento y en su grado de precisión y exigibilidad. El programa y los objetivos del Estado social estaban así bien deinidos en toda la Europa occidental. La cuestión que se abría entonces, absolutamente fundamental, era la relativa al modo de realización de ese proyecto.

2.1. Las circunstancias históricas tras la Segunda Guerra Mundial Sociedades débiles y Estados nacionales con plenos poderes

También fue muy similar la respuesta dada a esta cuestión: para la realización de los objetivos del Estado social se recurrió al propio Estado, a su aparato ejecutivo, administrativo y gestor, conigurándose así lo que se conoce como Estado prestacional. El Estado y su extenso aparato administrativo asumieron el protagonismo material y de gestión de las prestaciones. Se conigura así un nuevo modelo de Administración Pública, la que se conoce como Administración prestacional, que se caracteriza por desarrollar un tipo de actividad que hasta entonces se desconocía en la órbita administrativa, centrada como estaba en la actividad de policía e intervención por razones de seguridad y mantenimiento del orden público: la actividad de prestación.

Debe insistirse de inmediato en el carácter instrumental del Estado prestacional y de su aparato administrativo, la Administración prestacional. No es en modo alguno un objetivo del Estado social, ni responde a reivindicación alguna. El mandato y objetivo constitucional, que acoge, como nos consta, una demanda social muy extendida, es el del Estado social con su ineludible programa enunciado en la propia Constitución. En cambio, el Estado prestacional es un diseño instrumental en sí mismo accesorio y contingente: se puede recurrir a él, extendiéndolo y desarrollándolo, pero no es una exigencia constitucional. Las Constituciones del Estado social no imponen, como tendremos ocasión de veriicar con detalle, el protagonismo prestacional del Estado y de las Administraciones Públicas para alcanzar sus objetivos. Son perfectamente admisibles otras organizaciones y medios instrumentales si se muestran capaces de alcanzar los objetivos del Estado social en las condiciones que este modelo impone.

Pero lo cierto es que ese protagonismo público en la gestión, ese Estado prestacional, se impuso como opción instrumental para la realización de los ines del Estado social. ¿Por qué...

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