Marco histórico de la protección al consumidor: De los orígenes al siglo XXI
| Autor | Prof. Dr. H. C. Alberto Bercovitz |
| Cargo | Catedrático de Derecho Mercantil. Abogado. Presidente de la Junta Arbitral Nacional de Consumo |
| Páginas | 112-125 |
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Conferencia dictada en Congreso Europeo sobre nuevas tendencias en materia de protección del Consumidor, Bilbao, 12-14 de marzo de 2003.
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La protección a los consumidores constituye hoy en España, al igual que en el resto de los países desarrollados, un principio plenamente arraigado y de cuya vitalidad tenemos muestras continuamente en la vida diaria. Sin embargo, se trata de un movimiento relativamente reciente, puesto que sus orígenes se remontan a los años sesenta del siglo XX. Es decir, que la protección de los consumidores tiene aproximadamente cuarenta años de historia que pueden ser ordenados en distintas etapas significativas. En primer lugar, una etapa de enunciación del principio y primeras manifestaciones del mismo; en segundo lugar una etapa de reconocimiento constitucional y comienzo de legislación autonómica; en tercer lugar el hito marcado por la Ley General de Defensa de Consumidores y Usuarios; en cuarto lugar la profundización en la protección de los consumidores y usuarios impulsada fundamentalmente por leyes dictadas para la transposición de directivas comunitarias, y por último la fase actual en la que nos encontramos ante nuevos retos que han de ser enfrentados.
Es a partir de los años sesenta del siglo XX cuando se multiplican en todos los países las declaraciones y las normas legales tendentes a conseguir una adecuada defensa de los consumidores. En los EE.UU. fue significativo el Mensaje al Congreso del Presidente Kennedy, de 15 de marzo de 1962 -el mismo año en que se publica en Inglaterra el Molony Report- con las sucesivas leyes a través de las cuales se fueron plasmando en realidad legislativa los propósitos entonces enunciados. En otros países se promulgaron también en aquellas fechas leyes generales de protección a los consumidores, de carácter fundamentalmente programático, como la Ley Japonesa de 30 de mayo de 1968, o, por el contrario, reguladoras en concreto de los supuestos principales y más frecuentes en los que el consumidor está necesitado de protección, como la Ley Mexicana de 18 de diciembre de 1975.
En los países europeos se empiezan a dictar también disposiciones legales que tratan de hacer efectiva la protecciónPage 113 de los consumidores en relación con las normas generales de actuación de las empresas en el mercado; se trata de leyes sobre las prácticas comerciales o para regular la actuación de las empresas en el mercado. Cabe citar la Consumer Protection Act Británica de 1961, y la posterior Fair Trading Act de 1963, la Ley Belga sobre prácticas comerciales de 1971, o la Ley Francesa para la ordenación del comercio y la artesanía, conocida como Ley Royer, de 1973.
Y a nivel internacional también se ocupan del tema los organismos internacionales. La OCDE publicó en 1972 un estudio sobre la política de protección a los consumidores en los Estados miembros de dicha organización. El Consejo de Europa elaboró la Carta de protección de los consumidores, aprobada en asamblea consultiva el 17 de mayo de 1973, así como la Resolución adoptada por el Comité de Ministros de 16 de noviembre de 1976, sobre las cláusulas abusivas en los contratos concluidos por consumidores y métodos de control apropiados y el Convenio Europeo sobre la responsabilidad derivada de los productos en casos de lesiones corporales o de muerte, firmado en Estrasburgo el 17 de enero de 1977.
Como puede, pues, apreciarse, el movimiento de protección de los consumidores que comienza esos años cobra rápidamente un gran impulso. Y cabe plantearse cuál es la razón del éxito inmediato de aquel planteamiento.
Ciertamente, con anterioridad a las fechas mencionadas, se encontraban ya en la legislación normas dirigidas a proteger a los consumidores, aunque no se utilizara concretamente esa terminología específica. Piénsese en el control administrativo que ya existía en materia de medicinas o de alimentos o en la regulación favorable a los arrendatarios de viviendas. Pero lo que es absolutamente novedoso consiste en la idea de llevar a cabo una política global dirigida a conseguir la protección de los consumidores en los diversos ámbitos que les afectan. Y también constituye una novedad fundamental la de considerar que los consumidores necesitan ser protegidos en general en todas sus relaciones frente a las empresas.
La necesidad de que el consumidor sea protegido es consecuencia del reconocimiento de que existe una gran masa -la inmensa mayoría- de personas que al realizar las operaciones normales de la vida diaria, referidas principalmente a la adquisición de bienes y servicios, no están en condiciones de conseguir por sí solas unas calidades y unos precios adecuados. El prototipo del consumidor necesitado de protección es la persona que individualmente no está en condiciones de hacer valer sus justas exigencias sobre los productos o servicios que adquiere y que carece de los medios necesarios para enfrentarse con las empresas con las que contrata.
Las razones que explican esta situación son evidentes. Debido a la ampliación de los mercados, a los avances de la técnica, a la importancia que cobra la organización empresarial, particularmente en las grandes empresas, a la influencia cada vez mayor de los medios de comunicación social que permiten la realización de eficaces cam-Page 114pañas publicitarias, el hecho es que en la actualidad y como regla general el consumidor individual no tiene apenas ninguna posibilidad de defender sus legítimos intereses. De entrada, es normal que no esté en condiciones de juzgar por sí mismo sobre la bondad de los productos o servicios; no tiene posibilidad de influir en el mercado, ni en cuanto a precio ni en cuanto a calidades; se ve sometido a una extraordinaria presión por medio de la publicidad, que tiende a reducir su capacidad crítica, y es tal la desproporción entre los medios de que dispone el consumidor normal y los que poseen las empresas cuyos productos o servicios adquiere, que apenas tiene ninguna posibilidad efectiva de hacer respetar sus derechos.
En tales condiciones, afectando la situación descrita a la mayor parte de la población, es lógico que se plantee como una necesidad ineludible la de llevar a cabo una actuación sistemática tendente a la protección de los consumidores.
En España esa fase inicial del movimiento de protección a los consumidores tiene también algunas manifestaciones aunque aisladas e inconexas. Consisten fundamentalmente en el reconocimiento de que la legislación antitrust, Ley sobre represión de las prácticas restrictivas de la competencia de 1963, y la legislación sobre publicidad (Estatuto de la publicidad de 11 de junio de 1964) cumplen también una función protectora de los consumidores; del mismo modo que la jurisprudencia del Tribunal Supremo establece ya con continuidad en materia de marcas que la prohibición de registrar marcas confundibles trata de garantizar los intereses del público consumidor. Particularmente interesante dentro de este planteamiento de protección de los consumidores es la regulación de la disciplina del mercado, en el Decreto de 17 de noviembre de 1966. Se trata pues de actuaciones legislativas e interpretaciones doctrinales que inician ya, de manera aislada, lo que más tarde se integrará tanto a nivel legislativo como doctrinal de una manera concreta en el movimiento de protección de los consumidores tal como ha llegado hasta estos momentos.
La promulgación de la Constitución Española de 1978 marcó un hito fundamental para la protección de los consumidores en España al incluir el artículo 51 específicamente dedicado a consagrar esa protección.
Como es sabido los dos primeros apartados de ese artículo se inspiran directamente en la resolución del Consejo de la CEE de 14 de abril de 1975, relativa a un programa preliminar de la Comunidad Económica Europea para una política de protección y de información de los consumidores, la cual, siguiendo en este punto el mismo criterio que informaba los documentos anteriores de la OCDE y del Consejo de Europa, enumera los siguientes derechos fundamentales del consumidor, que han de ser debidamente asegurados: «a) derecho aPage 115 la protección de su salud y de su seguridad; b) derecho a la protección de sus intereses económicos; c) derecho a la reparación de los daños; d) derecho a la información y a la educación, y e) derecho a la representación (derecho a ser oído)».
Como puede apreciarse en la enumeración anterior, las tres últimas categorías de derechos son instrumentales para conseguir la realización de los derechos enunciados en las dos primeras, que son las verdaderamente fundamentales. Pues bien, esta misma distinción entre derechos fundamentales e instrumentales es la que preside la división de los dos primeros apartados del artículo 51 de la Constitución; debiendo mencionarse que en el texto constitucional el derecho a la reparación de los...
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