Hechos y títulos inscribibles en materia urbanística. Conferencia pronunciada en la Academia Sevillana del Notariado el día 17 de noviembre de 1997

Autor:Pedro Romero Candau
Cargo del Autor:Notario de Sevilla
RESUMEN

I. Planteamiento. La coordinación entre el urbanismo y el Registro de la Propiedad y el concurso de competencias. II. Actos inscribibles. III. Títulos inscribibles.

 
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HECHOS Y TÍTULOS INSCRIBIBLES EN MATERIA URBANÍSTICA

CONFERENCIA PRONUNCIADA EN LA ACADEMIA SEVILLANA DEL NOTARIADO EL DÍA 17 DE NOVIEMBRE DE 1997 POR PEDRO ROMERO CANDAU Notario de Sevilla

Sirva de advertencia al lector de la presente, antes de la lectura de lo que a continuación se expone, que he procurado «actualizar» el contenido de la conferencia, pronunciada al muy poco tiempo de publicado el Anejo al Reglamento Hipotecario en materia urbanística, en el sentido de recoger sólo previsiones normativas de las diversas disposiciones que, desde la lectura de la conferencia y hasta la entrega de las pruebas de ésta para su publicación, se han ido produciendo.

No he querido completar las tesis entonces expuestas con nuevos argumentos, con opiniones más autorizadas que la mía, o con resoluciones judiciales o resoluciones administrativas. Menos aún hacerme eco de tesis contrarias para su posible refutación o contraargumentación.

Y todo ello porque, en ese caso, dejaría de estar ofreciendo el texto de una conferencia en su día dictada y, más en materia como la presente, proporcionando un producto totalmente nuevo y forzosamente distinto al que en su día inspiraron mis reflexiones.

Tal fue el sentido de esta humilde aportación: un examen crítico de los hechos y títulos inscribibles ofrecidos por las recientes -entonces y aún ahora- reformas urbanísticas, para enjuiciar si se habían utilizado de la forma más adecuada posible los principios de coordinación con la función notarial y el Registro de la Propiedad y, en caso de no haberlo sido, los medios por los que pudiera llegarse a una mejor conjunción. En ese sentido, cualesquiera que hayan sido los cambios producidos, sí que me ratifico en las palabras que pronuncié y también, y a salvo casos aislados, en la valoración de conjunto de la normativa en el sentido de que las reformas han dejado incompleta la función de coordinación del urbanismo con el tráfico jurídico -y económico- inmobiliario al haberse limitado en exceso su objetivo a la coordinación con el Registro de la Propiedad, con olvido de la labor que en ese objetivo ha de prestar el Notario.

  1. PLANTEAMIENTO. LA COORDINACIÓN ENTRE EL URBANISMO Y EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD Y EL CONCURSO DE COMPETENCIAS

    La Exposición de Motivos que precede al Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria, sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística, comienza diciendo:

    Desde la Ley del Suelo y de Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 ha sido una aspiración permanente realizar una adecuada coordinación entre el Registro de la Propiedad y la acción administrativa urbanística que, no obstante, hasta la fecha, nunca habrá sido abordada de una forma global a pesar de lo reiterados llamamientos legislativos sobre este punto.

    En realidad, esa «aspiración permanente» de coordinación ya había dado importantes resultados antes de la Ley 8/1990, de 25 de julio (D.A. 10.a), y de los artículos 307-310 del Texto Refundido de 26 de junio de 1992. Tanto la Ley del Suelo de 1956 como la de 1975 y, sobre todo, los Reglamentos de Ejecución -piénsese, por citar algunos ejemplos, en el Reglamento de Gestión Urbanística, en el de Reparcelaciones o en el de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares-, habían acudido con frecuencia a la actuación notarial y el Registro de la Propiedad para una mayor efectividad de sus disposiciones.

    Pero sí es verdad que la reforma de 1990 hizo ineludible esa coordinación. Desde la perspectiva del tráfico inmobiliario por la importancia de las obligaciones de dar, hacer y no hacer que se imponían al propietario y por la relación de sus disposiciones en orden al uso y disponibilidad de los inmuebles. Desde la perspectiva urbanística, por la evidencia de que la eficacia de su normativa hacía obligada perfeccionar en el mayor grado posible la colaboración de la administración urbanística con el Registro de la Propiedad y, no debe olvidarse, la actuación notarial.

    En esto último merece crítica la escasa visión del legislador del 90-92. Reducir las referencias a la actuación notarial al momento de la documentación, en un plano de igualdad con otros funcionarios que también tienen ésta entre sus tareas, es tal vez un paso atrás y sobre todo desperdiciar una Institución como la notarial que es imprescindible si se quiere lograr una completa coordinación entre el urbanismo y el tráfico inmobiliario. Se está con ello desconociendo que el Notario en España no es un simple fedatario «externo» de un documento en el que no hay participación suya en su formación, sino, al contrario, autor del documento, controlando su adecuación a la legalidad y proporcionando un especializado asesoramiento que no se limita a la completa descripción hipotecaria de las fincas -que también-, sino al adecuado examen de la titulación presentada, de la legitimación y capacidad de los que intervienen o de los que deben intervenir, al alcance y protección de los derechos e intereses afectados por cada acto o negocio, entre otros extremos.

    Dejo con esto constancia de que esa «aspiración permanente» a que alude la Exposición de Motivos citada no se culmina con sus disposiciones, en la medida que, en realidad, lo que se pretende es la «adecuada coordinación» entre el tráfico jurídico inmobiliario y la acción administrativa urbanística, pues se echa en falta una adecuada reglamentación del quehacer del Notario, de los requisitos y supuestos del instrumento público, del auxilio y colaboración que los Notarios deben prestar en las actuaciones urbanísticas y, al mismo tiempo, de la información y coordinación de la Administración Pública con el Notario, en el ejercicio de su función, a fin de que a la hora de la autorización o previa preparación de determinado contrato en escritura pública puedan disponer a su través los contratantes de un adecuado reflejo de la situación administrativa de los bienes, constatándose en el contrato la totalidad de las exigencias urbanísticas que a la finca en cuestión puedan afectar.

    En cualquier caso, el anejo al Reglamento Hipotecario aprobado supone un importante acercamiento entre la actuación administrativa urbanística y el tráfico inmobiliario y lo hace, además, en unos instantes de especial incertidumbre normativa en una materia que, sin embargo, reclama a todas luces la máxima seguridad y estabilidad por los muy importantes conflictos que le toca regular.

    La sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de mayo, ofrece una interpretación sistemática de los artículos 148 y 149 de la Constitución Española para determinar las competencias propias de las Comunidades Autónomas y del Estado.

    En lo que aquí interesa debemos destacar las siguientes declaraciones del Tribunal Constitucional:

    1. Las Comunidades Autónomas tienen atribuida estatutariamente competencia exclusiva en materia de «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda» (F.J. 5.°).

    2. Pero tal competencia autonómica ha de coexistir con aquellas que el Estado ostenta en virtud del artículo 149.1 de la Constitución Española, «cuyo ejercicio puede condicionar, lícitamente, las competencias de las Comunidades Autónomas sobre el mencionado sector material» (FJ. 5.°).

    3. Para el Tribunal Constitucional, «el contenido del urbanismo se traduce en concretas potestades, ... tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y la edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas, a lo que ha de añadirse la determinación, en lo pertinente, del régimen jurídico del suelo en tanto que soporte de la actividad transformadora que implica la urbanización y edificación» [FJ. 6, a)].

    4. «Entre los títulos competenciales en favor del Estado susceptibles de afectar al urbanismo merecen ahora citarse los que consagran el artículo 149.1.8.° y 18 de la Constitución Española. Por virtud del primero, al Estado incumbe con carácter exclusivo la legislación civil... No obstante, y habida cuenta del escaso número de impugnaciones deducidas por la pretendida infracción competencial de este título, no es necesario hacer aquí una consideración especial y precisa acerca de su significado, sobre el que, por otra parte, se ha producido ya una dilatada jurisprudencia (entre otras, sentencias del Tribunal Constitucional 58/1982, 71/1982...)» (FJ. 11).

    De estas consideraciones, junto con el resto de la sentencias citadas, se extrae como conclusión que la materia regulada por los artículos 307 y siguientes del Texto Refundido de la Ley del Suelo es competencia plena del Estado, delimitadora de la competencia material propia de las Comunidades Autónomas sobre urbanismo, aunque no «cercenadora» de ella.

    Como se ha dicho, «si bien es competencia estatal los requisitos jurídicos formales del documento público y el estatuto de la profesión de Notario, así como también la ordenación de los Registros, habrá que reconvenir que la actuación de tales profesionales del Derecho, conducente a dotar el tráfico inmobiliario y mercantil de la máxima seguridad jurídica, será un instrumento jurídico excepcionalmente idóneo y aconsejable para que las Comunidades Autónomas puedan regular la materia urbanística acudiendo al rigor y a los conocimientos jurídicos de los mismos».

    Un cauce adecuado -aunque no completo- a esta posibilidad lo brindan los mismos preceptos del anejo del Reglamento Hipotecario en materia urbanística. Como dice su Exposición de Motivos, consciente de lo anterior, «... se ha procurado en el presente Real Decreto evitar las referencias concretas a la legislación urbanística, toda vez que la competencia para su elaboración está atribuida con carácter exclusivo a las Comunidades Autónomas, salvo en las materias expresamente reservadas al Estado».

    No se trata de una delegación de...

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