Hacienda y proceso
| Autor | Jesús González Pérez |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo |
| Páginas | 627-652 |
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Desde que los hombres aparecieron sobre la tierra no se ha inventado sistema mejor para dirimir sus disputas que confiar su decisión a una persona distinta de los litigantes, que no esté vinculada a ninguno de los intereses en juego, que goce de la más absoluta independencia y de los conocimientos suficientes para comprender lo que es objeto de la litis.
No hace falta acudir a la Pacem in Terris ni a las demás encíclicas de moda. Ni a la Carta de las Naciones Unidas. Ni a la Declaración de Derechos del hombre y del ciudadano de 1789 para considerar principio esencial el derecho del administrado a someter la decisión de todo litigio frente a la Administración a un tercero independiente. Pues es una verdad de Perogruyo, que responde a la más elemental lógica, que mal puede decidir con ecua-Page 628nimidad y justicia una de las partes interesadas en el litigio, por muy Administración que sea y muy públicos los intereses que realice.
Todo lo que suponga apartarse de este principio y confiar la decisión de un litigio administrativo a una de las partes en conflicto, a la Administración, será una vuelta al estado de naturaleza, a la ley del Talión.
Y, por desgracia, el fenómeno no es infrecuente. No ya entre los paises que abiertamente se han apartado de los postulados del Estado de Derecho clásico, sino entre los paises que se consideran continuadores de las más puras esencias de éste. Lograr que la Administración se sometiera al Derecho y que, prescindiendo de sus prerrogativas, accediera a aparecer como parte procesal a la hora de la revisión jurisdiccional de sus actos ha sido una hazaña gigantesca que ha costado siglos. La evolución es de sobra conocida por todos. Como también el hecho incontrovertible de que siempre que puede escapa de esa fiscalización a través de los procedimientos más diversos. Desde el claro y diáfano de excluir determinadas categorías de actos al sinuoso y taimado de crear una serie de obstáculos antes de llegar a la revisión jurisdiccional, con la esperanza de que el recurrente tropiece en alguno de ellos.
De aqui que tan importante como la regulación del proceso propiamente dicho lo sea la de los procedimientos previos que es necesario recorrer para llegar a aquél.
Los distintos Ordenamientos-y el Ordenamiento español no constituye una excepción-suelen arbitrar unos procedimientos especiales ante órganos también especiales-que reciben el nombre de Tribunales o Jurados-para examinar las cuestiones planteadas por la aplicación de los tributos. Pese a los nombres que se emplean para designarlos, no estamos ante verdaderas juris-Page 629dicciones. No cabe hablar propiamente de «Tribunal» para designar a los órganos que deciden ni de «jurisdicción» para designar la función que ejercen, ni de procesos al referirnos a su actuación ni de «sentencias» a sus resoluciones.
De aquí la muy diversa opinión frente a los mismos según que se instauren «en vez de» o «antes de» la verdadera revisión jurisdiccional. Pues si todos esos procedimientos merecen la más rotunda repulsa cuando se arbitran «en vez de» la fiscalización propiamente jurisdiccional, pueden admitirse cuando se arbitran «antes de» la actuación de los verdaderos Tribunales. Pues, en definitiva, en este caso no se trata de otra cosa que dar un cauce formal adecuado a la vía administrativa previa, en atención a la especial naturaleza jurídica de las relaciones objeto de debate.
En Derecho comparado podemos encontrar ejemplos de todos los sistemas: desde Tribunales administrativos, que vienen a suplir la falta de una verdadera jurisdicción contencioso-administrativa-como los Tribunales especiales de Aduana, en Chile-, hasta Tribunales cuyas decisiones son susceptibles de impugnación ante la jurisdicción correspondiente, bien constitucional de amparo, ordinaria o contencioso-administrativa.
En España, aun cuando cabe encontrar organismos de este tipo que intervienen con exclusión de cualquier actuación propiamente jurisdiccional, lo normal es que constituyan una simple vía administrativa previa que hay que agotar para poder incoar la «contencioso-administrativa».
Veamos cuándo estamos en uno u otro supuesto.
Los órganos seudojurisdiccionales que conocen en materia tributaria son los siguientes:
Los Tribunales económico-administrativos.
Los Tribunales de Contrabando.
Los Jurados tributarios.
Su carácter puramente administrativo está fuera de duda. Es cierto que no ha faltado quien afirme la naturaleza jurisdiccional de estos órganos y hable de proceso tributario para referirse al procedimiento ante los mismos. Pero difícilmente cabe hablar de proceso al referirnos a la actuación de unos órganos-como los económico-administrativos-que puedan dejar de conocer las re-Page 630clamaciones ante ellos planteadas, a fin de que pasen al Ministro, por la «índole, cuantía o trascendencia de la resolución» 2. Es cierto que la historia nos demuestra que en contadísimas ocasiones se ha ejercido esta facultad, y que cuando se ha ejercido, el Ministro ha seguido el criterio del Tribunal; pero ello no impide que la norma desnaturalice el carácter jurisdiccional de la institución. De aquí que ante su escaso sentido práctico se proponga su derogación pura y simple, con lo que se superaría el principal escollo a la configuración jurisdiccional de los Tribunales económico-administrativos, al menos del Tribunal Central.
Pero por encima de cualquier consideración doctrinal se eleva algo mucho más importante y más expresivo a la hora de definir la naturaleza de una institución: el clima, el ambiente, el aire que se respira. Esta simple consideración sería más que suficiente para descartar la naturaleza jurisdiccional de los Tribunales de contrabando. Basta acercarse a uno de ellos para ver que aquello es algo muy distinto de lo que es un Tribunal Supremo o una Audiencia.
Las consecuencias de la naturaleza administrativa de estos organismos son obvias:
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Por lo pronto, al ser administrativos los actos por ellos dictados, que su régimen de revisión, de oficio o a instancia de parte, será el propio de los actos administrativos. Los artículos 153 y 154 de la Ley General Tributaria y 63 y 64 del Reglamento de procedimiento económico-administrativo no pueden ser más expresivos al respecto. En consecuencia, fuera de los supuestos de nulidad de pleno derecho o de infracción manifiesta de las Leyes, la anulación de los actos de aquellos órganos no podrá acordarse por la propia Administración pública de que procedan; únicamente podrá decretarse por la jurisdicción contencioso-administrativa en proceso de lesividad.
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Y, salvo exclusión expresa, las personas legitimadas podrán deducir el correspondiente «recurso contencioso-administrativo» referente a las resoluciones que tales órganos dictasen, dentro de los plazos previstos en las Leyes procesales.
Veamos hasta qué punto esto es cierto-y en qué grado-res-Page 631pecto de cada uno de los órganos que pueden catalogarse en este grupo.
La separación entre los órganos de gestión y los de resolución de reclamaciones, que constituye la razón de ser de estos «Tribunales», supone un incuestionable acierto. Todo lo que sea sustraer de los órganos ordinarios de gestión el conocimiento de los recursos contra los actos de los mismos, a fin de confiar su decisión a órganos especializados y, en cierto modo, independientes, es reforzar las garantías de acierto de la decisión y, en definitiva, de los derechos e intereses del administrado.
Los llamados «Tribunales económico-administrativos» constituyen, sin ningún género de dudas, con todos sus defectos, una garantía muy superior a la que representaría la decisión de los recursos que ante ellos se interponen por los órganos ordinarios del Ministerio de Hacienda. El procedimiento ante los mismos está rodeado de garantías análogas a las del proceso, lo que ha permitido hablar de «autodefensa procesalizada»: autodefensa, en cuando que decide una de las partes interesadas en el litigio; procesalizada, sin embargo, por ejercerse a través de los trámites propios de un proceso. Por eso el administrado encuentra en él garantías superiores a las de los procedimientos administrativos puros. Es más, respecto de cierto número de actos, el contribuyente encuentra en ellos una salvaguarda más firme que la de los propios Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa. Y ello por el fenómeno al que me he referido en más de una ocasión del desigual trato de que son objeto la Administración local y la estatal. En efecto:
Cuando un Tribunal económico-administrativo-que es órgano del Estado-se enfrenta con un acto de alguna Corporación local, a fin de revisar si el mismo se ajusta o no se ajusta al Derecho, lo hace con un rigor que ni siquiera encontramos en las verdaderas jurisdicciones. El hecho quizá puede explicarse, aparte de por otras razones de matiz más o menos político, por una de carácter técnico formal: que entre los Tribunales económico-administrativos y los órganos de las Corporaciones locales existe algo más que la línea de separación de una independencia legal entrePage 632 órganos de una misma entidad; existe nada menos que la separación derivada de ser órganos de personas jurídicas distintas: el Estado, por un lado, y la Administración local respectiva, por otro. Cuando los Tribunales económico-administrativos provinciales enjuician actos de una entidad...
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