La hacienda de la Generalitat

AutorDr. José Carlos Remotti
Cargo del AutorProfesor de Derecho Constitucional, Universidad Autónoma de Barcelona
Páginas310-329

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Jurisprudencia del TC

* STC 31/2010, de 28 de junio.

Si bien corresponde al Estado la competencia exclusiva en materia de Hacienda general y la potestad originaria para establecer tributos, ello debe ser compaginado con la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan, con el objeto de disponer de recursos que les permitan el ejercicio de sus competencias, establecer y regular una Hacienda autonómica siempre que ésta se desarrolle con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles (artículo 156 de la Constitución), cuya realización efectiva corresponde garantizar al Estado.

FJ 130. [...] Al abordar las quejas frente al capítulo I hay que partir de que el Estado tiene atribuida la competencia exclusiva en materia de "Hacienda general" (art. 149.1.14 CE), así como la potestad originaria para establecer tributos mediante ley (art. 133.1 CE), lo que, unido a que también corresponde al legislador orgánico la regulación del ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas, (art. 157.3 CE), determina que aquél "sea competente para regular no sólo sus propios tributos, sino también el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas respecto de las del propio Estado" (STC 72/2003, de 10 de abril, FJ 5).

En este marco, los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas sujetas al régimen común de financiación pueden regular legítimamente la Hacienda autonómica "como elemento indispensable para la consecución de la autonomía política" (STC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 3) y, por tanto, para el ejercicio de las competencias que asumen, pero han de hacerlo teniendo en cuenta que la Constitución dispone que la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas debe ejercerse "con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles" (art. 156.1 CE) y que el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad (art. 138.1 CE). Es claro que la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas exige un nivel mínimo de recursos que permita el ejercicio de sus competencias "en el marco de posibilidades reales del sistema financiero del Estado en su conjunto" (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 5 y las citadas en ella) [...].

La necesidad de establecer un sistema financiero que permita garantizar de forma homogénea la suficiencia financiera de las distintas Comunidades Autónomas impide que se puedan tomar decisiones unilaterales (o bilaterales) en materia financiera, que afectarían y condicionarían a las decisiones que pudieran tomar tanto las demás Comunidades Autónomas como el propio Estado central sino que, por el contrario, obliga a que tales decisiones, previas

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a la determinación final por parte de las Cortes Generales, se adopten en un marco multilateral como es el Consejo de Política Fiscal y Financiera.

FJ 130. [...] Puesto que la suficiencia financiera de las Comunidades Autónomas se alcanza en importante medida a través de impuestos cedidos por el Estado y otras participaciones en ingresos de este último (art. 157.1 CE), es evidente que las decisiones tendentes a garantizarla "han de adoptarse con carácter general y de forma homogénea para todo el sistema y, en consecuencia, por el Estado y en el ámbito estatal de actuación", no siendo posibles "decisiones unilaterales que ... tendrían repercusiones en el conjunto ... y condicionarían las decisiones de otras Administraciones Autonómicas y de la propia Administración del Estado" (STC 104/1988, de 8 de junio, FJ 4; en igual sentido, STC 14/2004, de 12 de febrero, FJ 7). Resulta, por tanto, necesario que este tipo de decisiones, cuya determinación final corresponde a las Cortes Generales, se adopten en el órgano multilateral (en este caso, el Consejo de Política Fiscal y Financiera) en el que el Estado ejercita funciones de cooperación y coordinación ex art. 149.1.14 CE [...].

El marco multilateral en materia financiera, como es el Consejo de Política Fiscal y Financiera, es compatible con la existencia de las Comisiones de carácter bilateral, ya que éstas están limitadas a concretar la aplicación a cada Comunidad Autónoma de los criterios acordados en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera o bien, con carácter previo a la intervención del órgano multilateral, permitir acercar posiciones, o bien con carácter posterior a los acuerdos del órgano multilateral, concretar la aplicación a cada Comunidad Autónoma de los recursos previstos en el sistema de financiación.

FJ 130. [...] Estas actuaciones en el marco multilateral deben integrarse con las funciones que las Comisiones Mixtas de carácter bilateral tengan, en su caso, atribuidas en las normas estatutarias "en cuanto órganos bilaterales específicamente previstos para concretar la aplicación a cada Comunidad Autónoma de los criterios acordados en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera" (STC 13/2007, FJ 8), permitiendo, bien con carácter previo a la intervención del órgano multilateral, "acercar posiciones, bien a posteriori, ... concretar la aplicación a cada Comunidad Autónoma de los recursos previstos en el sistema de financiación que, a la vista de las recomendaciones del Consejo de Política Fiscal y Financiera, pudieran establecer las Cortes Generales" (STC 13/2007, FJ 8).

Artículo 201. Principios.

  1. Las relaciones de orden tributario y financiero entre el Estado y la Generalitat se regulan por la Constitución, el presente Estatuto y la Ley Orgánica prevista en el apartado tercero del artículo 157 de la Constitución.

  2. La financiación de la Generalitat se rige por los principios de autonomía financiera, coordinación, solidaridad y transparencia en las relaciones fiscales y financieras entre las Administraciones públicas, así como por los principios de suficiencia de recursos, responsabilidad fiscal, equidad y lealtad institucional entre las mencionadas Administraciones.

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  3. El desarrollo del presente Título corresponde a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat80.

  4. De acuerdo con el artículo 138.2 de la Constitución, la financiación de la Generalitat no debe implicar efectos discriminatorios para Cataluña respecto de las restantes Comunidades Autónomas. Este principio deberá respetar plenamente los criterios de solidaridad enunciados en el artículo 206 de este Estatuto.

    Jurisprudencia del TC

    * STC 31/2010, de 28 de junio.

    La referencia a que el desarrollo del título VI del Estatuto le corresponde a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat, hecha en el artículo 201.3 del Estatuto, debe ser entendida no como si se estableciera un sistema de codecisión entre Generalitat y el Estado que vulneraría la reserva hecha al Estado por el artículo 149.1.14, sino en el sentido de las relaciones normales de cooperación y coordinación previstas por la Constitución entre el Estado y las distintas Comunidades Autónomas. Por lo tanto, a dicha Comisión Mixta no le compete tomar acuerdos o decisiones vinculantes u obligatorias para el Estado que determinen el desarrollo normativo o la aplicación del título VI del Estatuto. Por el contrario, la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat debe ser entendida como un punto de encuentro o de dialogo, de deliberación (pero en ningún caso decisorio) en donde se pueda propiciar la integración de las posiciones del Estado y de la Comunidad Autónoma bien porque los temas requieran un tratamiento específico, bien porque facilite la preparación de los acuerdos a adoptar en el seno de los órganos multilaterales, o bien porque permita la deliberación común sobre la aplicación en la Comunidad Autónoma de las decisiones o acuerdos tomados por el Estado o por los órganos multilaterales competentes.

    FJ 131. [...] El art. 201.3 EAC forma parte del precepto de cabecera del título VI, que contiene los "principios" que rigen la hacienda de la Generalitat, por lo que ha de integrarse con los apartados 1 y 2 del precepto, que no han sido objeto de recurso. El apartado 1 dispone que "[l]as relaciones de orden tributario y financiero entre el Estado y la Generalitat se regulan por la Constitución, el presente Estatuto y la Ley Orgánica prevista en el apartado tercero del art. 157 de la Constitución." El apartado 2 del art. 201 EAC, por su parte, dispone que la financiación de la Generalitat se rige por "los principios de autonomía financiera, coordinación, solidaridad y transparencia en las relaciones fiscales y financieras entre las Administraciones públicas, así como por los principios de suficiencia de recursos, responsabilidad fiscal, equidad y lealtad institucional entre las mencionadas Administraciones." De este modo, los apartados 1 y 2 del art. 201 EAC contienen una proclamación expresa de los principios que la demanda considera ignorados por el art. 201.3 EAC. Además, este último precepto tampoco puede quedar desconectado de lo dispuesto con carácter general en el Estatuto respecto del marco de colaboración de la Generalitat con el Estado y con las restantes Comunidades Autónomas, en concreto con el art. 175.2 EAC, que no ha sido impugnado y que dispone que "la Generalitat también colabora con

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    el Estado mediante los órganos y procedimientos multilaterales en los ámbitos y los asuntos de interés común". Por tanto, la referencia del art. 201.3 EAC a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales en cuanto al "desarrollo del presente Título", hay que referirla al marco de coordinación y cooperación previsto por la Constitución, por lo que no significa que a aquélla le competa alcanzar los acuerdos que posteriormente determinen el desarrollo normativo o la aplicación del título VI. Dicha Comisión es un instrumento para propiciar la integración de las posiciones del Estado y de la Comunidad Autónoma...

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