La reforma de la hacienda de López Ballesteros y el origen de la regulación del delito fiscal en la España contemporánea
| Autor | Rafael Vallejo Pousada |
| Páginas | 1789-1809 |
- «Mi tesis es que no conocemos bien lo que ese poder asumido por la burguesía revolucionaria hizo en orden a la construcción del Estado liberal.»
Francisco Tomás y Valiente (1994)
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Algunas personas tienen la virtud de desatar adhesiones, unanimidades y múltiples afectos, porque lo que dicen, lo que enseñan o lo que representan se convierte en un referente, en un mínimo común social, en el que los demás se reconocen y se sienten identificados. Don Francisco Tomás y Valiente era, indudablemente, una de estas personas, en la que se conjugaban además de la talla intelectual y la valía profesional, una extraordinaria calidad humana. El jurista, el profesor era, sobre todo, un hombre próximo, afable, predispuesto a transmitir no sólo su saber, sino algo más importante: la emoción de conocer, de descubrir, a través de la lectura inteligente y de la investigación. En sus escritos son abundantes las referencias al carácter enriquecedor de la lectura, y la búsqueda, implícita o explícita, de la complicidad del lector:
- «Volver a leer un libro, por clásico, por conocido -afirmaba refiriéndose al Carlos V y sus banqueros de Ramón Carande-, es tarea enriquecedora, porque una nueva toma de contacto con la obra permite descubrimientos y resucita contenidos de conciencia. Teniendo por sabidas las tesis principales, la atención se desliza relajada sobre ellas y circula más despierta por caminos laterales, antes sólo entrevistos»1.
Don Francisco Tomás y Valiente ejercía, en definitiva, la seducción del magisterio, un magisterio del que muchos somos deudores. Mis deudas con el profesor Tomás y Valiente proceden de mi época de estudiante en la Umversidad Autónoma de Madrid (1990). Su apartamiento de la docencia, durante su etapa al frente del Tribunal Constitucional, no le impedía mantener el contacto con los trabajos que algunos alumnos le hacíamos llegar. Posteriormente, en 1993, esa relación continuó a través de las amables sugerencias que me efectuó al trabajo que redactaba sobre el fraude y el delito fiscal en la España contemporánea 2, al tiempo que me invitaba a divulgarlo a través del Anuario de Historia del Derecho. De ahí que crea oportuno colaborar al homenaje postumo que le ofrece el Anuario, aportando el primer capítulo de aquella investigación, dedicado al origen de la regulación del delito fiscal en España.
El hacendista liberal José Canga Arguelles entendía las reformas tributarias como procesos complejos, con distintos niveles:
Un plan de hacienda debe abrazar todas sus partes económicas, judiciales y políticas porque como están entrelazadas entre sí y con los mineros de la riqueza, de nada servirá mejorar las bases constitutivas de los tributos, si permanecen los errores y los abusos en los demás ramos. ¿Qué adelantaremos con la supresión de las alcabalas, y con el establecimiento de la contribución directa, si se mantienen los derechos mal combinados sobre los consumos; si la legislación de las aduanas entorpece el curso de los cambios; si las leyes penales y el código judiciario de hacienda privan a los hombres de la libertad que las leyes de la nación les dispensan; si no se limitan los gastos y el número de empleados, y si no se restablece el crédito sobre sus bases verdaderas?
3.
En su Memoria de 1820, presentada a las Cortes el 13 y 14 de julio como titular del Ministerio de Hacienda, Canga vinculaba el sistema fiscal al sistema político -tal y como se hizo durante el período gaditano, en consonancia con el objetivo de construir un marco económico y social liberal, sobre las ruinas del edificio del Antiguo Régimen-4, y entendía el arreglo de la Hacienda como unaPage 1791 labor múltiple, que afectaba a los impuestos, pero también a los gastos, a la deuda pública, a la administración tributaria y a la sanción del fraude. En definitiva, la concebía como un auténtico programa reformador, tal y como se entiende, por otra parte, en la actualidad.
Efectivamente, las reformas tributarias son aquellos procesos políticos, definidos por el conflicto de intereses, a través de los cuales se implantan una serie de impuestos, en función de un conjunto de principios fiscales. Éstos se refieren a la naturaleza de las contribuciones a establecer, a los grupos sociales y actividades económicas que han de soportar la carga fiscal y, en última instancia, a los objetivos perseguidos con la política fiscal. Los reformadores pueden considerar la incidencia del fraude -como hacía Canga Arguelles en 1820-, y contemplarla como una variable decisiva para la orientación y el alcance de la reforma. Por ello, en toda reforma fiscal es posible encontrar tres niveles o momentos. Uno de ellos es la determinación de los impuestos: cuántos, cuáles y quiénes han de soportarlos. A esta fase corresponde la definición de los hechos y las bases imponibles, la fijación de los tipos de gravamen, la precisión de las cantidades a recaudar y de los procedimientos para su exacción. Otra fase de la reforma tributaria consiste en diseñar y organizar la administración tributaria, que constituye una condición necesaria para el éxito de la innovación impositiva. Un momento más de la reforma fiscal puede consistir en definir los mecanismos penales sancionadores del incumplimiento tributario; es decir, la legislación que establece el delito fiscal.
Los dos momentos señalados en primer lugar son los que han ocupado la atención de los historiadores de las reformas tributarias en la Hacienda pública española. El tercero, sin embargo, ha pasado totalmente inadvertido, a pesar de que las principales reformas tributarias españolas contemporáneas (1824, 1845, 1868, 1900 ó 1977-78) estuvieron acompañadas de la correspondiente legislación penal contra el fraude fiscal. Esta última, cuando se ha estudiado, se abordó además desde un punto de vista estrictamente jurídico, formalista, sin tener en cuenta el contexto fiscal y presupuestario en el que nacía.
El objetivo de este trabajo es mostrar que el origen de la tipificación contemporánea del delito fiscal se encuentra en la Ley Penal sobre el Fraude contra la Hacienda de 1830 y que su autoría corresponde a un notable jurista, Pedro Sainz de Andino, asesor del ministro Luis López Ballesteros 5. Para ello se analizará su contenido y su trascendencia, al menos conceptual, en la legislación sobre laPage 1792 materia vigente durante el siglo XIX (RD de 20 de junio de 1852). Este análisis se efectuará teniendo en cuenta varios aspectos: 1) el contexto presupuestario en el que surgió y el papel que se le atribuyó en la «regeneración» de la Hacienda promovida por López Ballesteros; 2) cómo Sainz de Andino concebía la medida como parte de un programa de arreglo hacendístico y de reforma ilustrada -racionalizadora- del Estado entonces absolutista; 3) las limitaciones para su aplicación y su eficacia; 4) las herencias intelectuales de esta ley: la continuidad que tiene en el RD de 20 de junio de 1852, a través de la incorporación del concepto amplio del fraude fiscal defendido por Pedro Sainz de Andino.
Francisco Tomás y Valiente explicó que el Derecho no da razón de sí mismo y es preciso buscar en el ámbito de los intereses y en la esfera de las ideas -en este caso fiscales-, los motores impulsores de cada cambio normativo6. Como se ve, esta perspectiva es la que intento para este trabajo.
La edad contemporánea de la historia de la Hacienda española arrancó, según Josep Fontana, en la «admirable» reforma administrativa desarrollada por López Ballesteros entre 1824 y 1832 7. Esta afirmación es trasladable, como se demostrará a continuación, a la tipificación del delito fiscal: la Ley penal de 3 de mayo de 1830 inauguraría la edad contemporánea de esta legislación. Sus antecedentes se encuentran, no obstante, en el Trienio liberal.
En 1820, José Canga Arguelles propuso la creación un Código Penal de Hacienda, que recogiese las infracciones a las leyes fiscales y su correspondiente sanción. La motivación era al menos triple. Por un lado, la concepción amplia del programa hacendístico reformador del propio Canga, a la que ya se aludió. Por otro, la extensión del contrabando, que conoció una época dorada desde la finalización de la guerra de la Independencia hasta mediados del siglo XIX 8. En tercer lugar, la efervescencia codificadora del Trienio. Los liberales españoles entendían que el modo de creación del Derecho consistía en el constitucionalismo y en la codificación: unas cuantas leyes, con voluntad unificadora, que estableciesen las reglas del juego político y contuviesen el resto de la organización jurídica de la sociedad burguesa, de forma acotada y precisa. Restablecida la Constitución de 1812 quedaba codificar. Fue en ese contexto en el que Canga Arguelles encar-Page 1793gó en 1820 a José López Juana Pinilla la redacción del proyecto de Código Penal de Hacienda. Los avatares políticos del período impidieron, sin embargo, que la propuesta se hiciese realidad 9.
De este modo, la idea de regular a través de una ley especial los delitos contra la Hacienda pasó a la etapa siguiente, coincidiendo con Luis López Ballesteros en el Ministerio de Hacienda. Esto se debió a varios factores: uno de...
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