Hacia la sostenibilidad financiera del sistema de dependencia: la dualidad entre prestaciones de servicios versus prestaciones económicas

AutorMaría del Carmen García Garnica/Rafael Rojo Álvarez-Manzaneda
Cargo del AutorCatedrática de Derecho Civil , Universidad de Granada/Profesor Titular de Derecho Mercantil , Universidad de Granada
Páginas471-488

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I Delimitación de la materia objeto de estudio

Durante muchas décadas la responsabilidad de los cuidados tan solo se adscribía al espacio de lo llamado privado-doméstico. Eran las familias, y especialmente las mujeres de edad media o avanzada quienes han venido soportando la atención y cuidado de sus familiares de edad avanzada o que presentasen alguna discapacidad que les impidiera valerse por sí mismos, constituyendo lo que se conoce como «apoyo informal»1. Y este apoyo informal, necesario y no

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reconocido se ha venido haciendo con escasa o nula ayuda de las instituciones públicas (Estado) y privadas (mercado)2.

Eso se debe a la arraigada cultura familiar propia de un modelo mediterráneo de cuidados como el nuestro, que ha permitido que determinados Estados hayan podido rehuir la implementación de políticas públicas para la atención directa a las personas dependientes3, remitiendo el problema al núcleo familiar4. Dentro de este núcleo familiar de provisión de cuidados, son las mujeres, en su mayoría hijas del dependiente5, las que representan el pilar fundamental de la ayuda, las cuidadoras por excelencia, un auténtico centro de servicios para la familia, auténtico vehículo de la solidaridad familiar6.

Este sistema de apoyo informal sobre el que se ha venido asentando la atención a la dependencia en nuestro país ha empezado a quebrar. Los continuos cambios demográ?cos y socioculturales7están desbordando la capacidad de la fórmula informal de cuidados8, motivo por el cual se reclama una reorganiza-

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ción social en la protección de esta contingencia que ayude tanto a la persona dependiente como a su cuidador9.

Rebus sic stantibus, el sistema público ha de aportar una respuesta especí?ca que atienda a las personas en situación de dependencia y proteja socialmente al cuidador familiar, dotándolo de un régimen jurídico que le con?era cierta seguridad10.

Pues bien, con la aprobación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia11(en adelante, LD), los poderes públicos asumen la responsabilidad en la atención y cuidados de las necesidades de las personas dependientes, a través de un conjunto de prestaciones de distinta naturaleza, técnicas y/o económicas, otorgando clara prioridad a las primeras frente a las segundas12.

Todo apunta a que nos encontramos ante uno de los supuestos en los que el Derecho se propone incidir en la realidad social y modi?car una situación de facto que considera inadecuada13, al tener el convencimiento de que las prestaciones de servicios son más bene?ciosas para atender a las personas en situación de dependencia.

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Sin embargo, a pesar de los innegables efectos positivos de esta opción, lo cierto es que hasta hoy día nos encontramos ante un modelo irreal al existir importantes carencias en la Red pública de Servicios. Es por este motivo, que en la presente comunicación se analiza el modelo de protección generalizado tras siete años desde la aprobación de la Ley de dependencia y el cambio de modelo legal que recientemente se está impulsando, prestando especial atención a dos aspectos claves: la incidencia que tienen las reformas del año 2012 en la prestación más extendida – la prestación económica para cuidados en el entorno familiar–, y en las consecuencias que de las medidas adoptadas se derivan.

II Identificación del contenido prestacional del sistema para la autonomía y atención a la dependencia

La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención de las personas en situación de dependencia14delimita el alcance objetivo de la protección ofrecida por el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en el capítulo II de su Título I, denominado Prestaciones y Catálogo de servicios de atención del Sistema para la Autonomía y tención a la Dependencia, pudiéndose diferenciar tres grupos de actuaciones, medidas y recursos:

  1. Prestaciones de servicios15: servicio de prevención de las situaciones de dependencia y los de promoción de la autonomía personal (art. 21); servicio de teleasistencia (art. 22); servicio de ayuda a domicilio (art. 23); centro de día y de noche (art. 24); y atención residencial (art. 25).

  2. Prestaciones económicas16: prestación económica vinculada al servicio (art. 17); prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales (art. 18); prestación económica de asistencia personal (art. 19).

  3. Ayudas para la ?nanciación de necesidades especí?cas, que tienen naturaleza de subvenciones (Disposición Adicional 3ª LAAD). Se trata de cantidades

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a tanto alzado y tienen naturaleza discrecional, vinculándose como es habitual, a las disponibilidades presupuestarias.

Con la concesión de las prestaciones enunciadas se pretende conseguir una mejor calidad de vida y autonomía personal17, en un marco de efectiva igualdad de oportunidades (art. 13 LD). Este objetivo general se concreta en dos objetivos especí?cos, a alcanzar mediante las prestaciones ofrecidas por el Sistema:

  1. El primero de ellos consiste en “facilitar una existencia autónoma en su medio habitual, todo el tiempo que desee y sea posible”. Esta previsión, permiten deducir que el reconocimiento de las prestaciones a favor de las personas en situación de dependencia, debe estar guiado por el criterio de priorizar que su atención y cuidado se desarrolle en su domicilio o en un entorno cercano18.

    Ahora bien, el legislador advierte que, aunque el mantenimiento del bene?ciario en su medio habitual es el objetivo óptimo a perseguir, no se trata de un derecho absoluto, sino que estará condicionado por la exigencia de conciliar la voluntad del bene?ciario con la posibilidad de hacer efectiva la protección dentro de su entorno más cercano19.

  2. El segundo objetivo perseguido por las prestaciones incluidas en el Sistema de Dependencia es el de proporcionar a los bene?ciarios un “trato digno en todos los ámbitos de su vida personal, familiar y social, facilitando su incorporación activa en la vida de la comunidad”. Se trata así de cumplir con el principio legal de facilitar a las personas en situación de dependencia

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    una atención “integral”20e “integrada”21(art. 3. c) LD), garantizándose así su derecho “a disfrutar de los derechos humanos y libertades fundamentales, con pleno respeto de su dignidad e intimidad” (art. 4.2. a) LD).

III La opción por un modelo jerarquizado de prestaciones. Contradicciones teórico-prácticas

El Libro Blanco sobre la Atención a las personas en situación de Dependencia en España, planteaba diferentes alternativas en relación con la naturaleza de las prestaciones que el Sistema debía garantizar22:

  1. La primera alternativa consistía en una prestación de carácter personal, ade cuada al grado de dependencia reconocido, en idénticas condiciones para todo el territorio nacional, destinada a cubrir las necesidades de ayuda para la vida diaria de la persona de pendiente. Se trataría una prestación de carácter económico destinada al pago de los ser vicios, que podría ser abonada al bene?ciario (una vez acreditada la prestación del servicio) o directamente al prestador del servicio. Con la ?nalidad de desincentivar que el servicio se hicieran efectivo en el medio familiar, con carácter informal, se reduciría la cuantía de la prestación económica en estos casos, favoreciéndose así que la prestación sirva para garantizar la adecuada prestación del servicio, incrementar el empleo y no di?cultar la incorporación de la mujer (cuidadora informal mayoritaria) al mercado laboral. No obstante, respetando el principio de libertad de elección de las personas dependientes, el Li bro Blanco recoge la posibilidad de que el bene?ciario pueda optar por recibir la atención en el medio familiar. Y en estos casos, con el ?n de evitar que la prestación económica se convierta en un mero complemento de la pensión, los cuidadores familiares informales deberían ser incluidos en el Sistema de Seguridad Social, exigiéndoles su cotización al mismo por las horas de prestación.

  2. La segunda alternativa consistiría en configurar la prestación de dependen cia como una prestación de servicios. En esta alternativa, a las personas en situa ción de dependencia se les garantizarían las prestaciones de servicios que en cada caso necesitara en función del grado de dependencia, la

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proximidad al domicilio, etc. Esta opción sigue la misma técnica y modelo que las prestaciones sanitarias y los servicios prestados procede rían de los recursos propios o concertados de que disponga el Sistema23. El propio Libro Blanco advierte que no siempre será posible garantizar los servicios que necesita la persona dependiente (especialmente si se precisan Centros de Día o residenciales en determinadas zonas), por lo que en este modelo habría que prever la posibilidad de que cuando esto ocurra, exista un procedimiento de compensación mediante prestación económica, que permita a la persona dependiente o a la familia buscar recursos alternativos (planteándose así la posibilidad de combinar prestaciones económicas y de servicios, creando un modelo mixto).

Esta segunda alternativa, es por la que ?nalmente se ha optado en España, acogiéndose así en la Ley de Dependencia. Así es, del conjunto de prestaciones, la Ley de dependencia otorga clara preferencia a las prestaciones de servicios, estableciendo en su artículo 14 que las mismas tendrán...

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