Hacia una nueva cultura de resolución de conflictos en la esfera del derecho público mediante el uso de las ADR (alternative dispute resolutions)

Autor:Pablo Chico de la Cámara
Páginas:15-57
 
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1. Planteamiento

Los conlictos en cualquier esfera del Derecho constituyen una realidad ineluctable, por lo que deben buscarse instrumentos1para minimizar todos los costes derivados de su existencia buscando vías ágiles y eicaces para su resolución.

Nótese que de acuerdo con la última memoria del Consejo General del Poder Judicial (en adelante, CGPJ) correspondiente al año 2015 (aprobada por el Pleno de 26 de julio de 2016) los datos no son nada halagüeños pues, si hacemos una comparativa con respecto al año anterior (2014), se ha producido un incremento de asuntos ingresados de un 7,6 % en las salas de lo contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y un 10,1 % en la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional, pero aún es superior respecto a la Sala 3.ª de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que ha experimentado nada menos que un incremento de asuntos ingresados del 58,2 %.

Además, resulta reseñable que en los juzgados de lo contencioso-administrativo la materia tributaria se ha incrementado un 9,1 %, mientras que en los Tribunales Superiores de Justicia la materia tributaria es la que acapara el mayor número de asuntos ingresados (36,4 %), seguida de la función pública (12,4 %), expropiación forzosa (7,7 %), responsabilidad patrimonial (4 %), actividad administrativa y sancionadora y Administración local y Seguridad Social (3,5 % cada una); y extranjería (3,2 %)2. También la memoria se hace eco del exceso de litigiosidad en la Sala Tercera del Tribunal Supremo, que se debe principalmente a la masiva presentación de recursos contencioso-administrativos por los que se reclama la responsabilidad patrimonial del Estado por el cobro indebido del denominado céntimo sanitario, y en el que ha dado lugar a una recurrente praxis motivada por las reclamaciones propiciadas por la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que declaró contraria al Derecho Comunitario la ley española que autorizaba el impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos.

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Respecto de la duración media de los procedimientos, la memoria recoge la siguiente evolución histórica, que permite mirar con algo más de esperanza el futuro, pero sin que pueda hablarse de ninguna forma de satisfacción por los datos revelados.

En los juzgados el promedio del tiempo de espera es de un año en materia contencioso-administrativa, habiendo experimentado un ligero descenso de un 10 % respecto del año anterior:

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Las salas de lo contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia también han experimentado un descenso de un poco más de un 10 % respecto del año anterior. Si bien, el tiempo de espera sigue siendo especialmente largo en determinadas materias. Así las cosas, la tasa de pendencia (o tiempo de espera) en los primeros niveles es la siguiente:

Por último, los datos de que disponemos de los Tribunales Económico-Administrativos Regionales y Central (en adelante, TEAR y TEAC) no son muy esclarecedores de la

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tasa, pues la última memoria publicada es del año 20143, pero sí conirman el exceso de conlictividad en materia tributaria a la que se tienen que enfrentar los TEA:

De entre el número de entradas por materias destaca el grado de conlictividad más alto en el IRPF —impuesto sobre la renta de las personas físicas— (51 701 asuntos), de actos del procedimiento recaudatorio (43 885), y del ITP —impuesto sobre transmisiones patrimoniales onerosas— y AJD —impuesto sobre actos jurídicos documentados— (37 933), e IVA —impuesto sobre el valor añadido— (19 964). Como apuntaremos más adelante, sería conveniente, a su vez, identificar de entre estos bloques temáticos tan generales dónde se produce el mayor nicho de conlictividad para tratar de reducirlo considerablemente mediante la implementación de medidas alternativas de resolución de conlictos.

- Entendemos que sería deseable para reducir estas altas tasas de litigiosidad que el legislador español tuviera a bien implementar primero en sede administrativa unos «departamentos internos de conciliación» en aquellas áreas de la Administración donde existiera mayor litigiosidad, para ya una vez interpuesto el recurso en el orden contencioso que dicho asunto fuese dirimido necesariamente también por un «juez de conciliación» —tal como sucede, por ejemplo, en Alemania— previo al juicio contencioso-administrativo. En efecto, desde hace unos años, el parágrafo 79 de la Ley de los Tribunales Financieros ha habilitado una «conciliación prejudicial» cuya virtualidad reside en evitar que dicho conlicto haya de resolverse irremediablemente en la vía contencioso-administrativa4. Entendemos

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que dicha medida, que ha producido en el país germano una reducción ostensible de la litigiosidad, podría también aplicarse sin gran dificultad en nuestro ordenamiento jurídico. Nótese, además, que el propio art. 77.1 LJCA (Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), como venimos señalando, permite este tipo de resoluciones consensuadas al airmar que «el juez o tribunal, de oicio o a solicitud de parte, una vez formuladas la demanda y la contestación, podrá so-meter a la consideración de las partes el reconocimiento de hechos o documentos, así como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga in a la controversia». Asimismo, desde la Unión Europea se han dado pasos de interés con el in de avanzar en la resolución de conlictos de forma extrajudicial, sin embargo, se echa de menos que la Comisión Europea se haya preocupado de la implementación únicamente de este tipo de medidas en el ámbito del Derecho Privado. En efecto, resulta un hito la presentación por parte de la Comisión Europea con fecha de 19 de abril de 2002 —COM (2002) 196 inal— de un Libro Verde sobre las medidas alternativas de solución de conlictos en el ámbito civil y mercantil. En el citado informe —que ha cumplido precisamente ahora quince años— ya se alertaba de los riesgos que implicaba la existencia de un largo proceso vivo y animaba a los Estados miembros a implementar medidas de este tipo para combatir esta problemática.

Pues bien, debe reconocerse que este caso patológico de disfunción del sistema jurídico no es una característica inherente únicamente del ámbito del Derecho Privado, ni es exclusivo de nuestro ordenamiento, sino que se reproduce también en otros países de nuestro entorno jurídico. Ahora bien, el hecho de que este esquema concurra en el Derecho Comparado no debe en absoluto ser motivo de vanagloriarnos, sino que, por el contrario, debe implementar aquellos recursos que nos permitan combatirlo eicazmente, a riesgo de que cualquier posición de cierta pasividad del legislador en este terreno —tal como sucede, por desgracia, en España— nos llevará a actuar extramuros de lo que debería, razonablemente, durar un conlicto en la buena línea desarrollada ya en algunos países como Portugal, Francia, Alemania, Italia, Estados Unidos o Reino Unido5.

Precisamente, las medidas alternativas de resolución de conlictos —bajo las siglas ADR (alternative dispute resolution), que emplea la terminología anglosajona— pueden coadyuvar a combatir esa cruzada. Es de sentido común que existan puentes para el entendimiento entre la Administración y los administrados en orden a no tener que

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acudir como única vía para la resolución de sus conlictos a la siempre lenta vía jurisdiccional. Así, no se requiere ser un insigne jurista para airmar que la eicacia de la justicia depende en gran parte de la rapidez con la que se otorgue6, aunque también es cierto que la realización de un proceso con todas las garantías debidas requiere tiempo. Es, sin duda, el precio que hay que pagar por la calidad de las sentencias7.

En nuestra opinión, la resolución de la cuestión gravita inevitablemente por mover-nos, bien en una posición ciertamente conformista resignándonos a que la situación de colapso que soportan nuestros tribunales no permita dar una solución al problema, o bien buscar una posición práctica más optimista —sobre la que nos alineamos, como se verá en las páginas que siguen— que proponga medidas prácticas y eicaces que nos permitan mirar con esperanza el futuro de nuestra Administración y acorde con una nueva forma de entender la solución a los problemas con los que se enfrenta la Administración pública del siglo xxi.

2. Existencia de un marco normativo proclive a la introducción de ADR en la legislación administrativa

Como venimos señalando, la normativa administrativa común admite la resolución del conlicto a través de medidas alternativas de resolución de conlictos de conformidad con los artículos 112.2 y 114 de la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC y AP)8:

Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales...

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