Hacia un modelo de justicia administrativa dual: tribunales administrativos y jurisdicción contencioso-administrativa. Justicia administrativa: instituciones administrativas e instancias jurisdiccionales, una perspectiva necesariamente de conjunto del control de la actividad administrativa)
| Autor | Elisenda Malaret García |
| Páginas | 43-78 |
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La Justice administrative: les mots, déjà, font problème
. Con esta rotunda airmación empezaba Danièle Lochak su conocido trabajo La Justice administrative 33. Pues, si existe un término impreciso y a veces controvertido en el Derecho Administrativo es el de justicia administrativa.
En efecto, con el término «justicia», identiicamos una función, la de juzgar o resolver un litigio o controversia aplicando el derecho, aunque, también designa una institución o conjunto de órganos, aquellos que precisamente ejercen la función de juzgar –y que dado su cometido tienen un estatuto especíico que les sitúa en una posición singular, aparte y/o apartada y «alejada»– de los otros poderes públicos. Cuando le añadimos el adjetivo «administrativa», entonces estamos ya caracterizando un subconjunto de la función, identiicamos un tipo de casos o ámbito, el que resuelve los contenciosos en los que es parte la Administración o está en cuestión la actividad administrativa34; sin embargo al añadir este caliicativo se produce la paradoja de que, si bien se acota la función a un determinado campo, paralelamente la realidad delimitada en relación con la vertiente institucional u orgánica es más difusa pues, como veremos, cabe que la función la ejerzan órganos que tengan una determinada vinculación con la Administración, o por el contrario, órganos que estén dotado de una posición netamente separada, tanto que puede que se integren en otro poder, el poder judicial.
Por ello, no sorprende que la justicia administrativa haya sido caliicada como el «mejor barómetro del Estado de derecho, un tema capital del Derecho Público contemporáneo»35, sin que dicha trascendencia fuera acompañada de la necesaria delimitación de su signiicación y contenido. Quizás porque como Sommerman recordaba «dependiendo de la amplitud que se le quiera dar al concepto y a los criterios que deinen la justicia administrativa su origen habrá de situarse en uno u otro momento histórico»36.
Como veremos más adelante, el concepto de justicia administrativa carece en la actualidad de precisión en nuestro Derecho Administrativo, pues no identiica de manera clara y rotunda ni una determinada función ni la tipología de la organización que la desempeña. En este contexto, dada la discutible eiciencia y la falta de equidad del modelo actualmente vigente pretendemos revisar la caracterización actual de los procedimientos administrativos de resolución de conlictos y su articulación con la jurisdicción contencioso-administrativa. Los datos que permiten sostener la ineiciencia de modelo actual son bien conocidos, pero hasta la fecha el foco se ha situado únicamente en la jurisdicción, seguramente dada la excesiva duración de los procesos en sede
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jurisdiccional y la alta litigiosidad que presenta nuestro sistema37; a esta problemática habría que añadir los problemas derivados de un acceso que no es igual para todos, pues las exigencias de representación y defensa38, así como las actuales tasas judiciales, operan como barreras disuasorias en todos aquellos supuestos en los que no se produce una lesión de un derecho que tenga una relevancia económica signiicativa39. Sin que el suministro de la prestación de asistencia jurídica gratuita prevista en la Ley 1/1996 permita resolver esta carencia pues el diseño del instrumento no es adecuado para aquellos supuestos en los que el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa se produciría sobre la base de una legitimación no basada en un derecho subjetivo, sino en un interés legítimo (artículo 19.1 LJCA), esta legitimación es una palanca para abrir el control judicial de la Administración Publica; las barreras mencionadas funcionan muy bien para disuadir de acudir al juez –y tiene el efecto de descargar a los tribunales de trabajo–, pero suponen correlativamente que toda una amplia gama de actuaciones queden sistemáticamente fuera del escrutinio judicial.
Estas consideraciones nos conducen a proponer cambiar el punto de vista y concentrar la atención en una fase previa al contencioso-administrativo. Este enfoque era compartido por el grupo de juristas que formó la sección especial para la reforma de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa y guio las propuestas de reforma que se diseñaron40; lamentablemente ningún eco41han tenido en la recientemente aprobada Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, quizás porque a pesar de las apariencias más que de un nuevo texto legal se trata de una nueva apariencia para la LRJPAC (1992), con algunos pequeños añadidos resultantes de la consolidación del uso de los pocedimientos digitales; la Ley 39/2015 se ha limitado a reproducir el antiguo artículo 107 de la LRJPAC (ahora como artículo 112.2). Entendemos que en el momento actual, y teniendo en cuenta las distintas propuestas que desde mediados de los años noventa del siglo pasado se han ido formulando, más que proponer mecanismos de media-ción, arbitraje o conciliación que solo pueden tener cabida en campos muy acotados y, en supuestos muy delimitados, deberían formularse vías alternativas que pudieran satisfacer de manera razonable
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los valores, principios y derechos propios de un Estado democrático y social de derecho como propugna la Constitución (arts. 1.1 y 9.2); ello requiere examinar de manera sistemática o conjunta tanto la fase decisoria administrativa previa (y en su caso la revisión administrativa de la misma) como la fase posterior de revisión judicial. Este proceso debe realizarse tomando en consideración la diversidad de mecanismos, procedimientos y organizaciones que ha ido creando el legislador de manera sectorial y parcial que permiten controlar a la Administración o resolver controversias con los particulares.
Con esta perspectiva de conjunto la categoría conceptual «justicia administrativa» puede recuperar toda su funcionalidad, puede ser operativa en la medida que permita describir una nueva realidad y dotarla de unos elementos deinitorios a los efectos del diseño de unos principios que la disciplinen. Con esta inalidad proponemos avanzar en su delimitación por dos vías: i) recuperando la signiicación práctica y la funcionalidad del control de la Administración instrumentado mediante la resolución de conlictos con los particulares, y b) explorando la posibilidad de construir un nuevo modelo asentado sobre dos componentes estrechamente interrelacionados y que, examinados en su conjunto –lo que solo será posible si se diseñan de manera coherente y sistemática– permitan que el modelo pueda satisfacer el canon de exigencias –de principios y condiciones– propio de nuestro sistema de derechos y libertades y muy especialmente el derecho a la tutela judicial efectiva sancionado en el artículo 24.1 CE42y en el artículo 6 CEDH43; por ello es preciso tomar en consideración de manera muy especial la jurisprudencia del TEDH44. En esta perspectiva no puede desconocerse la vertiente prestacional del derecho a la tutela judicial efectiva, lo que supone que junto a las exigencias relativas a los requisitos y condiciones que coniguran las instituciones jurisdiccionales –y muy signiicativamente el dato de la independencia– deberá también tomarse en consideración aspectos relativos al diseño institucional, esto es, a la coherencia entre la organización establecida y los cometidos asignados, pero sobre a todo los medios personales y económicos necesarios para la efectividad de su prestación.
Este trabajo, partiendo del signiicado histórico y constitucional de la justicia administrativa como institución esencial para el control de la Administración Pública, propone diseñar un modelo de justicia administrativa que contemple de manera sistemática y unitaria la vertiente administrativa y la vertiente jurisdiccional del control; el principio de responsabilidad pública es un rasgo inherente a la democracia y al Estado de derecho, una responsabilidad que no se limita a la responsabilidad por los daños o responsabilidad patrimonial, sino...
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