Hacia un modelo de impuesto ambiental: las reformas pactadas y la creación de nuevos tributos

Autor:Gemma Patón García
Cargo:Doctora en Derecho Profesora de D. Financiero y Tributario
 
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I Introducción

Hace ya casi dos décadas que venimos asistiendo a un proceso de paulatina instauración de diversas figuras tributarias en el ámbito autonómico, en una dinámica guiada por el interés en articular mecanismos efectivos de la autonomía tributaria reconocida por el artículo 156 CE. De las vías escogidas en la instauración de tributos autonómicos, se observan muy destacadamente aquellos que han puesto el acento en la materia imponible medioambiental, y en general, aquellos que de una u otra forma han pretendido acogerse a objetivos de protección del entorno natural.

No obstante, la polémica ha estado servida en relación con el ámbito de imposición adecuado, discutiéndose en este sentido si sería más conveniente el establecimiento de un impuesto estatal con una configuración unitaria aplicable a todo el territorio nacional o bien el marco autonómico constituye un espacio idóneo de gravamen en cuyo seno pueden desarrollarse las distintas inquietudes políticas de cada ente territorial. En otro orden de cuestiones, el ámbito comunitario ha sido la instancia normativa de referencia al menos en algunos temas de imposi-Page 28ción medioambiental, entre los que puede destacarse la imposición energética, donde los intereses rebasan las fronteras nacionales.

En cualquier caso, la imposición autonómica viene caracterizándose en los últimos años por una especialización en el gravamen sobre actividades empresariales que producen emisiones atmosféricas o algún otro riesgo ambiental. No obstante, a pesar de que pueden localizarse figuras tributarias que se han fundado en pretendidas finalidades de protección medioambiental (Impuesto sobre Suelo sin edificar y edificaciones ruinosas de Extremadura, impuestos sobre aprovechamiento del suelo y, últimamente, impuestos sobre grandes establecimientos comerciales), los impuestos sobre elementos o actividades que inciden en el medio ambiente han abanderado hasta ahora la tendencia preponderante del uso de instrumentos fiscales para la defensa del bien constitucional de protección medioambiental.

Sin embargo, la supervivencia de esta línea impositiva ha estado amenazada por las tachas de constitucionalidad que frecuentemente se han alegado en su contra, centradas por un lado, en las dudas sobre la auténtica finalidad medioambiental que se extraía de tales impuestos y, en correlación con lo anterior, la plasmación jurídica que han obtenido; por otro, en el respeto de los límites establecidos en la LOFCA en lo atinente a la doble imposición. En este sentido, puede calificarse prácticamente de metódica la interposición de recursos de inconstitucionalidad que el Gobierno central ha presentado contra los impues-Page 29tos autonómicos en general, y medioambientales, en particular1.

Frente a esta dinámica, se vislumbraba un giro en la situación al anunciarse la intención desde instancias gubernamentales de retirar numerosos recursos de inconstitucionalidad pendientes de resolución. Esta orientación se ha visto puesta en práctica en fechas recientes mediante la búsqueda de soluciones consensuadas con algunas autoridades autonómicas, en concreto, Castilla-La Mancha y Extremadura. Pues bien, fruto de esta iniciativa -en contrapartida al desistimiento de los recursos de inconstitucionalidad vivos- son las modificaciones normativas adoptadas por los gobiernos castellano-manchego y extremeño en materia de sus impuestos propios. Entendemos que ésta es una respuesta operativa en alivio del cúmulo de asuntos que precisan de un pronunciamiento del Tribunal Constitucional. Pero más allá de los hechos acontecidos a expensas de este proceder, las consecuencias de mayor relevancia se suceden, en nuestra opinión, en la aportación de las pautas de configuración que se consideran jurídicamente respetuosas con las exigencias constitucionales en el ámbito de estos impuestos medioambientales. A este respecto, pensamos que los acuerdos tomados entre el Gobierno central y los respectivos gobiernos autonómicos arrojan luz ineludiblemente acerca del modelo de im-Page 30puesto que grava las actividades que producen o son susceptibles de producir perjuicios en el medio ambiente.

Así pues, el objeto de análisis que proponemos a continuación parte de un recorrido por las innovaciones normativas que han sido introducidas siguiendo puntualmente lo pactado por ambas instancias políticas, lo cual llevará a realizar distintas consideraciones al respecto. Aunque dichos acuerdos políticos abarcan otros impuestos autonómicos, prestamos únicamente atención a las cuestiones relacionadas con los impuestos ambientales, esto es, el impuesto castellano-manchego que recae sobre determinadas actividades y el impuesto extremeño sobre instalaciones que, en ambos casos, inciden en el medio ambiente.

En el primer caso, la reforma normativa ha conllevado una modificación más sustancial pues se deroga la anterior ley reguladora de este impuesto, junto con algunos retoques en el impuesto sobre Hidrocarburos a través de la aprobación de la Ley 16/2005, de 29 de diciembre de 2005, del Impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente y del tipo autonómico del impuesto sobre las Ventas Minoristas de determinados Hidrocarburos2. En el segundo caso, la Ley 8/2005, de 27 de diciembre, de reforma en materia de tributos propios de la Comunidad Autónoma de Extremadura3, se dedica fundamentalmente a recoger las modificaciones pactadas en el Impuesto sobre Instalaciones que inciden en el medio ambiente, además de introducir algunas innovaciones de menor entidad en el Impuesto sobre el suelo sin edifi-Page 31car y edificaciones ruinosas4, así como en el Impuesto sobre los depósitos de las entidades de créditos. Sendas leyes han entrado en vigor prácticamente a la vez el 1 de enero de 2006.

Antes de abordar el tema que atrae nuestra atención, estimamos de cierto interés hacer mención de los antecedentes que alumbran el estado de la cuestión. Por ello, creemos procedente recordar brevemente los avatares por los que ha transcurrido la vida legislativa de estos impuestos autonómicos hasta el momento. Por lo que se refiere al impuesto castellano-manchego, aprobado por la Ley castellano-manchega 11/2000, de 26 de diciembre, los preceptos de dicha norma que contemplan dos modalidades del hecho imponible (la producción termonuclear de energía eléctrica y el almacenamiento de residuos radiactivos), fueron objeto del recurso de inconstitucionalidad número 1.771/2001, promovido por el Presidente del Gobierno e interpuesto el 28 de marzo de 2001. Esos preceptos fueron suspendidos de vigencia y aplicación hasta que el Auto del Tribunal Constitucional de 18 de septiembre de 2001 acordó levantar la suspensión. Asimismo, y en fechas recientes, el TSJ de Castilla-La Mancha ha acordado elevar cuestión de inconstitucionalidad por una posible vulneración del artículo 6.3 LOFCA, estimando una doble imposición en concurrencia con el IAE que ya había sido planteada en el recurso de inconstitucionalidad mencio-Page 32nado5. En cualquier caso, el Gobierno central ha retirado el recurso de inconstitucionalidad con un argumento que no atañe al núcleo de la cuestión. Así, conforme al acuerdo del Consejo de Ministros por el que se solicitaba al Presidente el desistimiento del recurso, la razón que funda tal petición reside en que "la última jurisprudencia del Tribunal Constitucional en esta materia establece que la configuración de este tipo de tributos resulta ajustada a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas"6.

Mayor transparencia se advierte en lo que concierne al impuesto extremeño sobre instalaciones que inciden en el medio ambiente, pues tal y como se destaca en la propia Exposición de motivos de la Ley 8/2005, como decimos, modificativa del panorama de tributos propios extremeños, este cuerpo legal trae causa en el previo acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de Extremadura7. En consecuencia, el Auto del Tribunal Constitucional de 25 de octubre de 2005, ha acordado tener por desistido al Abogado del Estado del recurso de inconstitucionalidad núm. 3892-1997, planteado en relación con la Ley 7/1997, de 29 de mayo, de la Comunidad Autónoma de Extrema-Page 33dura, de medidas fiscales sobre la producción y transporte de energía que incidan en el medio ambiente, declarando extinguido el proceso que fue admitido a trámite por providencia de 14 de octubre de 19978.

Al tiempo de la introducción de estas modificaciones normativas, la Ley 13/2005, de 30 de diciembre9, de Medidas Fiscales y Administrativas en materia de Tributos Cedidos y Tributos Propios de la Comunidad Autónoma de Aragón, ha creado varias figuras tributarias que se relacionan con objetivos de protección medioambiental -aunque en alguna de ellas pueda resultar dudosa dicha fundamentación. En concreto, esta Ley establece: 1º el Impuesto sobre el daño medioambiental causado por la instalación de transportes por cables, por el que se asume por las empresas que realizan determinadas actividades de impacto negativo medioambiental, el coste social provocado por dichas actividades; 2º el Impuesto sobre el daño medioambiental causado por la emisión de contaminantes a la atmósfera, cuyo gravamen recae sobre actividades que producen graves situaciones de contaminación atmosférica; y, 3º el Impuesto sobre el daño medioambiental causado por grandes áreas de...

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