Hacia un gobierno innovador y basado en el conocimiento

El impacto general más importante de la ciencia y la tecnología sobre la humanidad es la enorme capacidad que ofrece para influenciar el futuro.

Un salto cualitativo en las posibilidades de la humanidad para configurar el futuro

El impacto general más importante de la ciencia y la tecnología sobre la humanidad es la enorme capacidad que ofrece para alterar el futuro – aunque el ejercicio de esta potencialidad tiene con frecuencia consecuencias no esperadas –. Por primera vez en su historia, la humanidad es capaz, mediante una acción deliberada, de incrementar la esperanza de vida, viajar por el espacio, cambiar la naturaleza misma del propio homo sapiens, y también de cometer un suicidio colectivo.

Es difícil evaluar la importancia de este salto cualitativo y los retos que representa para la teología, la filosofía y las ideas que la humanidad tiene del cosmos y de sí misma. El discurso humano solamente ahora está empezando a abarcar esta época, radicalmente nueva, y ni el razonamiento moral ni los procesos mediante los cuales se toman decisiones colectivas parecen aún listos para enfrentarse a posibilidades tales como la clonación humana – al menos de modos que vayan más allá de una reacción primitiva de miedo o de esfuerzos poco realistas para prohibir lo que es casi inevitable. De modo similar, el pensamiento humano, tanto a escala individual como colectiva, no está preparado para manejar la incertidumbre creciente y la dificultad de conceptualizar los cambios que son el resultado del propio grado de innovación incorporado en la ciencia y la tecnología.

El pensamiento humano, a escala individual y colectiva, no está aún preparado para manejar los efectos de la rápida innovación en la ciencia y la tecnología.

No es sorprendente que el pensamiento humano vaya a la zaga de las posibilidades que abren la ciencia y la tecnología. Ajustar la comprensión y el razonamiento a un salto cualitativo de esta naturaleza necesariamente requerirá un tiempo. La mente humana piensa en términos de valores, visiones del mundo, y una comprensión de la realidad que se basan en el pasado, sin tener en cuenta cuán poco apropiados sean respecto a situaciones, oportunidades y peligros radicalmente nuevos. Si el resultado de este retraso es una demora en la mejor utilización de las oportunidades, ello es lamentable pero no es una tragedia. Sin embargo, el peligro sería que la distancia entre el aumento del poder humano por un lado, y la capacidad de utilizar ese poder para lo bueno, por otro, pueda dar lugar a que dicho poder se utilice para lo malo, desde causar daños irreversibles hasta poner en peligro la supervivencia de la humanidad.

La posibilidad que ofrecen la ciencia y la tecnología para influenciar el futuro puede utilizarse fácilmente para lo malo. El efecto invernadero y la guerra nuclear son solamente dos presagios de otros males que pueden sobrevenir, como intervenciones fatales sobre la biología humana, una parte cada vez mayor de la humanidad absorbida por las diversiones virtuales y asesinatos en masa o suicidios colectivos, ordenados por locos en nombre de la "verdadera fe", seguros de que éste es el camino hacia el Reino de los Cielos, y equipados con el conocimiento y los instrumentos necesarios para crear tecnológicamente un virus asesino imparable o algo similar.

'Para utilizar este cambio para el bien de la humanidad, las instituciones responsables de las opciones colectivas necesitan acelerar la velocidad a la que aprenden y se adaptan'.

Para prevenir las catástrofes y acelerar la utilización de la ciencia y la tecnología para el bien de la humanidad, es necesario tratar de "reducir el tiempo de aprendizaje" de las instituciones sociales fundamentales con responsabilidades sobre las opciones colectivas. Esto es especialmente necesario debido a la velocidad a la que con frecuencia se deben tomar las decisiones, en parte por la propia velocidad de las innovaciones en ciencia y tecnología y por su creciente carácter incierto e inconcebible. Para enfrentarse a todo esto, la institución que debe tomar la delantera en las mejoras es el gobierno.

El papel inevitable del gobierno

Nos guste o no, el gobierno desempeña un papel inevitable, a la hora de "tejer el futuro", 1 a pesar de todas las incertidumbres y en parte con el fin de contenerlas. Por lo tanto, a pesar de la creciente importancia de otras instituciones y procesos, los gobiernos constituyen la principal estructura social legítimamente autorizada y capaz de tomar opciones colectivas fundamentales y dotadas de autoridad, incluyendo los usos y abusos de las posibilidades de la ciencia y la tecnología.

Esta afirmación no rebaja, en modo alguno, la importancia de los mercados, de los actores no gubernamentales ni de la sociedad civil. Pero los gobiernos son la principal unidad social responsable de tomar (y capaces de tomar) opciones normativas y de regular y dirigir a otros actores de importancia colectiva. Y gracias a la ciencia y a la tecnología, estas opciones y acciones gubernamentales incluyen algunas "inevitables", donde la prosperidad, el declive o incluso la destrucción de la humanidad, están en juego.

Aunque los mercados, los actores no gubernamentales y la sociedad civil son fuerzas importantes para modelar el futuro, los gobiernos son la principal unidad social responsable de las opciones normativas.

Un déficit de capacidad creciente

Lo malo de todo esto es que, mientras el impacto, directo o indirecto, tanto de las opciones como de las no opciones gubernamentales sobre el futuro está creciendo varios órdenes de magnitud, la calidad de los procesos de toma de decisiones gubernamentales parece disminuir en vez de mejorar. Para dar sólo un ejemplo, la influencia de los medios de comunicación hace que incluso los otrora acertados responsables políticos, den más importancia a los efectos a corto plazo que a los objetivos a largo plazo. Se han producido algunas mejoras sobresalientes en las capacidades de gobernar, tales como la Unión Europea, que es un gran invento en cuanto a la forma de gobernar, muy adecuado a las necesidades del siglo XXI. Y algunas normas aplicadas a los gobiernos democráticos contemporáneos, tales como la "transparencia", suponen en algunos aspectos una mejora (aunque sus impactos sobre la calidad de las decisiones son con frecuencia dudosos). Pero en conjunto, las capacidades de gobernar siguen siendo totalmente inadecuadas para utilizar bien las enormes posibilidades que ofrecen la ciencia y la tecnología.

De aquí mi conclusión de que hay un creciente déficit de capacidad, con un abismo que se agranda y profundiza entre las cualidades de los procesos de opción gubernamental, por un lado, y los crecientes impactos de esas decisiones gubernamentales en la configuración del futuro, por otro, ya sea que esos impactos se produzcan intencionadamente o a través de consecuencias no previstas.

Para enfrentarse a los retos que plantean la ciencia y la tecnología, los gobiernos se dirigen con frecuencia a las nuevas tecnologías buscando una solución. Sin embargo, los problemas principales de la decisión gubernamental no se deben, a menudo, a una falta de acceso a la información o a dificultades de comunicación.

Frente a la evidente falta de adecuación de los gobiernos actuales, con frecuencia se expresa la esperanza de que la ciencia y la tecnología también proporcionen herramientas para mejorar el gobierno, de modo que una especie de dialéctica "auto-correctora" permita a los gobiernos, gracias a la ciencia y a la tecnología, abordar adecuadamente los problemas planteados, inter alia, por las aplicaciones de la ciencia y la tecnología. Un primer ejemplo es la confianza depositada en el "gobierno electrónico", el "ciber-gobierno", etc.

Desgraciadamente, tales procesos auto-correctores, aunque prometedores, tienen sus efectos limitados. Los principales problemas de la elección de opciones por parte de los gobiernos no son la falta de acceso a la información, las dificultades de comunicación, la debilidad de los modos de presentación, la escasez de posibilidades de simulación, etc., en relación con las cuales las tecnologías de la información y el ciberespacio pueden ser de mucha ayuda. Tampoco es la falta de participación ciudadana el problema principal, en donde la ciber-democracia tiene muchas posibilidades. Los impedimentos subyacentes en la toma de decisiones son más bien de tipo cognitivo, moral y político, así como las dificultades reales de enfrentarse a las incertidumbres y a problemas de conceptualización. Cuando se abordan éstos, se mezclan además con una falta de profesionalidad en las acciones gubernamentales, con la potencia de las fuerzas antiinnovadoras, junto con la falta de buenas opciones para espacios políticos radicalmente nuevos, políticas organizativas y traumas sociales que dan lugar a sobrecargas de los gobiernos.

La escala a la que deben tratarse muchos de los principales temas políticos es cada vez más mundial, con lo que los gobiernos nacionales tradicionales son cada vez más impotentes.

Además, la escala a la que deben tratarse muchos de los principales temas políticos es cada vez más mundial, con lo que los gobiernos nacionales tradicionales son cada vez más impotentes, siendo los bloques regionales, como la Unión Europea, una solución parcial, mientras que el gobierno mundial está aún demasiado subdesarrollado para enfrentarse con las exigencias de un régimen mundial.

Hacia una revolución en las capacidades gubernamentales

En nuestra época está teniendo lugar una revolución en cuanto al poder de la humanidad para influir sobre su futuro. Ello exige un cambio no menos revolucionario en las capacidades de gobierno. Se aplica a todas las facetas del gobierno, desde los fundamentos morales hasta las plantillas de personal y las estructuras. De hecho, es difícil concebir que ese poder se utilice ampliamente para el bien de la humanidad, o se eviten los abusos peligrosos o "perversos" del mismo, sin que exista un gobierno mundial decisorio o incluso un "Leviatán Mundial" hobbesiano, si las estructuras inferiores se muestran inadecuadas.

En el mejor de los casos, se tardará una generación para que emerja una forma de gobernar renovada, con los fallos notorios utilizados como motores esenciales del cambio. Sin embargo, hay dos aspectos importantes de la forma de gobernar interrelacionados, que son menos difíciles de mejorar de un modo radical y que pueden abordarse rápidamente de modo que se mejore la calidad de las opciones que tendrán consecuencias sobre el futuro. Éstos son la intensidad del conocimiento y el grado de innovación, que se tratan a continuación. Sin embargo, hay que tener en cuenta que se necesita mucho más, respecto a la naturaleza moral de los gobiernos, la capacidad de obtener consensos democráticos, y el movimiento hacia un gobierno mundial con capacidad de decisión.2

Un gobierno fuertemente basado en el conocimiento

Ya que la ciencia y la tecnología son uno de los motores principales del futuro,3 un prerrequisito esencial para la capacidad de gobernar es que las elites gubernamentales posean muchos más conocimientos de ciencia y tecnología. Cabría esperar que la mayoría de los ministros y parlamentarios y todos los funcionarios de alto nivel fuesen capaces, por ejemplo, de entender un promedio de la mitad de los artículos publicados en una revista como el Scientific American y que fuesen capaces de redactar un buen ensayo o informe sobre las implicaciones sociales de uno de ellos. Sin embargo, no parece que esto sea así.

Ya que la ciencia y la tecnología son uno de los motores principales del futuro, cabría esperar que los políticos poseyeran mayores conocimientos científicos.

No he podido encontrar datos fiables sobre los conocimientos en ciencia y tecnología de los políticos y de los funcionarios. Pero mi firme opinión, en parte basada en las pruebas, y apoyada por los datos sobre la educación y la formación en el servicio, y en muchos años de contacto personal directo con políticos y funcionarios de muchos países, es que son demasiados los que carecen de la adecuada formación científica y técnica, si bien se pueden encontrar muchos ejemplos de lo contrario. Además, a pesar de que he buscado afanosamente, no he logrado encontrar en ningún sitio esfuerzos sistemáticos para proporcionar a las elites gubernamentales una formación científica y técnica, y hay varios institutos y escuelas de formación de funcionarios que no abordan en absoluto esta necesidad. Esto ilustra bien la obsolescencia de los sistemas actuales de hacer política y muestra que la falta de conocimiento es una de las causas principales de la incapacidad de gobernar.

No parecería razonable esperar que los gobiernos fuesen capaces de dirigir y regular las economías del conocimiento y facilitar las sociedades del conocimiento sin que ellos mismos presenten una "alta intensidad cognitiva"

La expectativa de que los gobiernos puedan dirigir y regular las economías del conocimiento y facilitar las sociedades del conocimiento sin que ellos mismos presenten una "alta intensidad cognitiva", en el sentido estricto de la expresión, es absurda. El conocimiento es sólo uno de los requisitos de las capacidades adecuadas para gobernar y no es un seguro contra los valores perversos, y por lo tanto su calidad moral es también importante. También deben tenerse en cuenta la naturaleza plural del conocimiento dominante y las diferencias entre los políticos y las plantillas de profesionales. Pero es sumamente importante que se difundan muchos más conocimientos básicos entre las elites gubernamentales, como prerrequisito de las capacidades adecuadas para gobernar.

Por tanto, todas las elites gubernamentales deberían tener una buena comprensión de los principales procesos en sus países, en sus regiones y en el mundo. Es necesario familiarizarse con las variables que conforman el futuro, tales como la transformación de los valores, la emigración y la violencia. Es esencial un mínimo tanto de conocimientos matemáticos como de "conocimiento de la historia profunda", como contraste con la preocupación exclusiva por los fenómenos de superficie. Se requiere un conocimiento básico de las disciplinas esenciales para el gobierno, tales como economía, ciencias sociales y derecho público (esta última disciplina ha recibido mucha atención en la preparación y formación de los funcionarios, y con frecuencia demasiada). Y son vitales los marcos cognitivos para las deliberaciones políticas, tales como la aplicación de sistemas dinámicos y el pensamiento en términos estratégicos de largo alcance que prevean auges y caídas.

También, gracias en gran medida, aunque no exclusivamente, al impredecible y rápido progreso de la ciencia y la tecnología, cada vez más decisiones gubernamentales son en esencia "juegos de azar". Por tanto, la sofisticación frente a lo incierto y lo difícilmente conceptualizable es un requisito cada vez más importante para mejorar las decisiones públicas.

Para ayudar a que tales requisitos se cumplan, se necesitan ahora en los gobiernos "expertos en conocimiento" altamente cualificados, que trabajen en importantes espacios políticos en entornos interdisciplinares. También hay que reconsiderar el papel de los científicos en el gobierno, y se debe hacer un esfuerzo especial para superar el síndrome de las "dos culturas". Así, es un error confinar a los científicos y tecnólogos en las políticas de ciencia y tecnología. Antes bien, después de adquirir la formación necesaria, podrían contribuir de forma beneficiosa, con sus marcos cognitivos y sus maneras de pensar, a todas las decisiones esenciales. Y viceversa, los profesionales de ciencias sociales e historiadores, así como la nueva clase de "profesionales de la política", podrían tomar parte, con buenos resultados, en las decisiones sobre ciencia y tecnología, después de adquirir la formación necesaria.

Es un error confinar a los científicos y tecnólogos en las políticas de ciencia y tecnología. Antes bien, después de adquirir la formación necesaria, podrían contribuir de forma beneficiosa, con sus marcos cognitivos y sus maneras de pensar, a todas las decisiones esenciales.

El gobierno basado en el conocimiento, en principio, no es difícil de fomentar, siendo la principal barrera la falta de concienciación y la "tiranía del status quo"4. Se podrían ajustar los planes de estudios en las universidades de las cuales proceden muchos políticos y altos funcionarios; crear y mejorar los programas de política pública; mejorar la formación inicial y durante el servicio de los funcionarios; proporcionar oportunidades de aprendizaje a distancia; crear facultades de política; y también se podrían utilizar los llamados "retiros" y talleres. Finalmente, se podrían cambiar la composición de las plantillas de personal y los esquemas de trabajo. También se podría fomentar la motivación, cambiando los criterios de ascenso en la carrera de los funcionarios y abriendo los puestos de alto nivel a los "externos", financiando años sabáticos para realizar estudios particulares, dando a conocer a aquellos políticos que hayan participado en cursos de aprendizaje, etc..

Un gobierno innovador

Como es inevitable en una época de cambio rápido, la experiencia de ayer, incluso cuando fuese válida en su momento (lo que a priori no siempre necesariamente ocurre) se convierte en la incapacidad de hoy y el desastre del mañana. Por tanto, como se reconoce plenamente en los negocios modernos y es esencial en ciencia y tecnología, es imperativo para los gobiernos ser innovadores. Esto se aplica en particular a la toma de decisiones, en donde, cada vez más, las opciones ofrecidas en el pasado son ahora inadecuadas y hay una carencia de opciones nuevas prometedoras. El desempleo en muchos países europeos, la emigración masiva étnicamente diversa, y la regulación de las biotecnologías son algunos ejemplos, entre muchos, donde sólo opciones radicalmente nuevas5 y aún no disponibles podrían ofrecer vías de solución.

Las opciones radicalmente nuevas requieren un pensamiento creativo. Los gobiernos deben ser innovadores en el sentido de beneficiarse de y facilitar la creatividad políticamente relevante en toda la sociedad.

Sin embargo, las opciones radicalmente nuevas son una cuestión de creatividad. Sería demasiado esperar que las estructuras gubernamentales tradicionales fuesen creativas, aunque es posible y necesario tomar medidas para incrementar la creatividad interna. Pero, al menos, los gobiernos deberían ser innovadores en el sentido de controlar y facilitar la creatividad políticamente relevante en toda la sociedad y deberían estar dispuestos y deseosos de adoptar ideas prometedoras y transformarlas en opciones concretas y seriamente consideradas.

De modo análogo a la I+D en ciencia y tecnología, aunque de distinta naturaleza, la I+D en política es fundamental, como lo es la receptividad y la búsqueda de nuevas opciones por parte del gobierno. Traducido a estructuras, lo que se necesita son más y mejores "equipos asesores de ideas", que esencialmente son organismos de I+D en política. También es necesario facilitar la construcción de una teoría creativa y el desarrollo de opciones sobre problemas públicos esenciales por pensadores individuales e instituciones académicas.

Los "equipos asesores de ideas", que esencialmente son organismos de I+D en política, proporcionan aportaciones útiles, pero disponer de I+D en política y de individuos creativos sería poco útil, si quienes toman las decisiones políticas no están dispuestos a escucharlos.

No hay nada nuevo en esta idea. Sin embargo, un estudio del autor sobre cuarenta y cinco países, incluyendo muchos países miembros de la Unión Europea, muestra claramente que la inmensa mayoría carecía de algo que se pareciese a un "depósito de pensamiento" metodológicamente avanzado y a gran escala, que estudiase sistémicamente y a largo plazo los principales espacios políticos, con énfasis en el desarrollo de opciones radicalmente nuevas cuando las disponibles o mejoradas son inadecuadas.

No obstante, disponer de I+D en política y de individuos creativos no es suficiente, como muestra la distancia entre los resultados de los equipos asesores de ideas y las políticas reales en el país mejor equipado con lo anterior, es decir EE.UU. A menos que existan enclaves profesionalmente prominentes y entusiastas por la innovación, cerca de los aledaños del poder, las probabilidades de que los gobiernos elijan opciones radicalmente nuevas, antes de sufrir costosos fracasos, son muy escasas. Pero tales enclaves deben estar protegidos contra la invasión por la "política" y por el "marketing"; se debe tolerar su pensamiento "frío" sobre temas "candentes"; y los altos responsables de la toma de decisiones deben desear escuchar sus análisis y oír sus reproches con una mente abierta.

Traducido a un rediseño institucional, se necesita personal político profesional junto a los Primeros Ministros y a los Presidentes, con un buen acceso a quienes detentan el poder. Este personal es también esencial como enlace entre los procesos actuales de toma de decisiones y el pensamiento político innovador, en equipos asesores de ideas en y la sociedad en general.

El problema es que tanto el estudio del autor, ya mencionado, como la bibliografía relevante, muestran una sorprendente escasez de tal personal, con la gran mayoría de los jefes de gobierno (y de los ministros y de los gobiernos en su conjunto) no sólo carentes del personal político profesional adecuado, sino que incluso no se percatan de que no tienen el apoyo fundamental para tomar decisiones críticas.

No es éste el lugar adecuado para detallar las causas de este clamoroso vacío, que van desde el miedo a las filtraciones hasta la auto-seguridad no garantizada. Claramente, esta carencia se relaciona con el subdesarrollo del conocimiento y la resistencia a la innovación en los gobiernos. Pero la falta de personal político adecuado es un fallo que no es tan difícil y que lleve mucho tiempo superar, si hubiese voluntad de hacerlo – como lo ilustran los pocos casos en donde un primer ministro o presidente con determinación ha nombrado un personal asesor adecuado, a pesar de la resistencia de sus colegas y funcionarios.

De vuelta a la Ciencia y la Tecnología

De vuelta a la Ciencia y la Tecnología, existe una gran laguna en la investigación y la ingeniería actuales en relación con la insuficiente preocupación por los rediseños gubernamentales necesarios, que son esenciales si se quiere explotar el potencial positivo de la ciencia y la tecnología, a la vez que se evita su mal uso. Esta necesidad va más allá de la "política científica y tecnológica" y los usos de algunas herramientas proporcionadas por la ciencia y la tecnología, tales como Internet, por parte de los gobiernos. Incluso se trata menos de aplicar "metodologías científicas", que han tenido éxito en las ciencias naturales, a los campos sociales radicalmente diferentes de la forma de gobernar y de la política.6 Pero sin un nuevo tipo de teoría y práctica de la forma de gobernar, del que solamente son visibles algunos indicios en el discurso actual, falta la base cognitiva y normativa esencial para un salto cualitativo en el gobierno, necesario para enfrentarse con el terrible poder de la ciencia y la tecnología para influir sobre el futuro. Hablar sólo no es suficiente.

Quizás haya llegado el momento de que exista una especie de "Premio Nobel" para las ideas, teorías y propuestas sobre cómo mejorar drásticamente las capacidades de gobernar, como un suplemento necesario y un contrapeso al Premio Nobel concedido a la creatividad científica, cuyos resultados prácticos superan la capacidad de actuar de las actuales versiones de gobierno.

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Palabras clave

capacidad de gobernar, gobierno innovador, gobierno basado en el conocimiento, modelación del futuro

Notas

1. Tomo este término del Político de Platón, donde "tejer el futuro" es la metáfora utilizada para discutir el arte de gobernar. Cambridge University Press, 1995, versión en inglés publicada recientemente por Julia Annas y Robin Waterfield.

2. Para una exposición más exhaustiva de los temas relacionados con la forma de gobernar y un conjunto sistemático de propuestas de rediseño, sobre los que en parte se ha basado este artículo, véase Yehezkel Dror, The Capacity to Govern: A Report to the Club of Rome (Londres y Portland, OR: Frank Cass), 2001 (esta versión revisada en inglés sustituye a las anteriores publicadas en español, alemán y portugués).

3. Los cambios de valores pueden, si son para bien deben, llegar a ser un factor aún más importante para influenciar el futuro, aunque se trata de una variable impredecible.

4. Tomo este término de Milton y Rose Friedman, The Tyranny of the Status Quo (Nueva York: Harcourt Brace), 1984.

5. Véase en relación con este concepto Carl R. Hausman, A Discourse on Novelty and Creation, segunda edición (Albany: State University New York Press), 1984.

6. Expuesto con fuerza en la segunda edición revisada de Hans George Gadamer, Truth and Method, (Nueva York: Continuum), 2000.