Hacia un control reforzado de la acción exterior de las agencias del espacio de libertad, seguridad y justicia

Autor:Montserrat Pi Llorens
Páginas:47-63
 
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I Introducción

Todas las agencias del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ)1, a excepción de la Agencia Europea para la Gestión Operativa de Sistemas

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Informáticos de Gran Magnitud (EU-LISA)2, tienen recogidas en su mandato acciones con una dimensión exterior que les llevan a relacionarse con países terceros o con otras organizaciones internacionales3. En algunos casos, dicha acción exterior ocupa un lugar central y resulta absolutamente indispensable para lograr los objetivos que su normativa de base asigna a las agencias. La gestión de las fronteras exteriores o la lucha contra la delincuencia organizada, por citar a modo de ejemplo algunos de los cometidos de agencias del ELSJ, no pueden llevarse a cabo sin una cooperación con terceros países y con otras organizaciones internacionales que operan también en estos ámbitos. En los últimos años, la acción exterior de las agencias del ELSJ ha cobrado mayor relevancia, en paralelo al desarrollo del ELSJ y muy particularmente de su dimensión exterior4. Ya en el Programa de Estocolmo5, que fijó las prioridades políticas del desarrollo del ELSJ para el periodo 2010-2014, y que ha encontrado su continuidad en las Estrategias adoptadas por el Consejo Europeo en junio de 20146, se pone de manifiesto la prioridad que las instituciones otorgan a dicha acción exterior de las agencias del ELSJ, muy especialmente en el caso de FRONTEx , EUROPOL y EUROJUST.

Al igual que ocurre con el resto de las agencias descentralizadas, la acción exterior de las agencias que operan en el ELSJ presenta una naturaleza variada7. Por un lado nos encontramos con formas de cooperación informal,

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que incluyen intercambios de información, asistencia técnica, o participación en foros y redes internacionales8.

En otros casos, la actividad internacional de las agencias significa el establecimiento de una cooperación formalizada, ya sea mediante la participación en sus estructuras de terceros Estados u Organizaciones internacionales9, ya sea vía acuerdos que formalizan la cooperación con terceros Estados, con Organizaciones internacionales o con organismos especializados de terceros Estados10. Dichas formas de cooperación estructurada son las que suscitan cuestiones de mayor interés, siendo una de ellas el estudio de los mecanismos de control a los que dicha cooperación está sometida11, especialmente para aquellas agencias cuya acción exterior ha sido objeto de un gran desarrollo en la práctica, como por ejemplo FRONTEx , EUROPOL y EUROJUST.

Obviamente, la acción exterior de las agencias está sometida a los mecanismos de control político y judicial generales que rigen para todas las actividades de las agencias, que son objeto de estudio en otros capítulos de la presente obra. A ello hay que añadir otros controles, también previstos en los reglamentos de base de dichas agencias, que se aplican de manera específica para la acción exterior. La razón de este control reforzado estriba en que estas acciones tienen consecuencias en el plano internacional y pueden comprometer la unidad de la acción exterior de la Unión. Además, los ámbitos en los que actúan son de gran interés, puesto que pueden afectar a derechos fundamentales, como la protección de datos o los derechos de los

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refugiados. En relación con dichos mecanismos específicos, la doctrina ha detectado algunas deficiencias o cuestiones problemáticas, como la debilidad del control democrático, la ambigüedad en la naturaleza jurídica de algunos de los instrumentos utilizados, o la posible alteración del equilibrio institucional de la UE como resultado de la misma12.

Actualmente, algunas de las agencias del ELSJ con una dimensión exterior más acusada se encuentran inmersas en un proceso de reforma, consecuencia a la vez de la voluntad de fortalecerlas para poder dar una respuesta más eficaz a los acontecimientos recientes que se están viviendo en la Unión europea (particularmente la denominada crisis de los refugiados) y de la necesidad de adaptarlas al nuevo marco jurídico que ha supuesto la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. El Planteamiento Común para las agencias descentralizadas13, adoptado por las instituciones europeas en 2012, también aporta criterios a tener en cuenta en dichas reformas, a pesar de que se trata de un documento desprovisto de obligatoriedad jurídica. El control de las agencias, también de su acción exterior, y en particular el control democrático de la mano del Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales, aparece como una cuestión fundamental tanto en el Tratado de Lisboa como en el Planteamiento Común. Todo ello explica que en el proceso de reforma antes aludido aparezcan novedades importantes en este terreno. Las siguientes páginas se dedicarán a analizar los mecanismos específicos dedicados al control de la acción exterior de las agencias, partiendo de que el nuevo marco jurídico apunta a tres grandes objetivos: encuadrar la actividad exterior de las agencias en el marco de la política exterior de la UE, clarificar la naturaleza de los instrumentos jurídicos empleados, y reforzar el control político, especialmente el democrático, de dicha acción de las agencias.

II La acción exterior de las agencias en el marco de la política de la UE

No hay ninguna duda de que la acción exterior de las agencias ha aportado valor añadido a dichos organismos y que en muchos casos resulta imprescindible para que puedan desarrollar sus objetivos con éxito. Sin embargo, la deseable unidad de la acción exterior de la Unión Europea exige la existencia de mecanismos que permitan garantizar que dicha acción exterior se llevará a cabo de forma coherente con la política global de la UE y que no contribuirá a su fragmentación14, ni desde un punto de vista material

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ni institucional. A ello parece apuntar el Planteamiento Común de 201215 que, bajo el objetivo genérico de simplificar las relaciones internacionales de las agencias, establece que la estrategia de las agencias en su dimensión exterior deberá garantizar que el público exterior no pueda considerar que representan la posición de la UE o que la comprometen en cuanto a obligaciones internacionales. Aunque como ya se ha dicho este documento no es vinculante, manifiesta claramente la voluntad de las instituciones de establecer límites de la acción exterior de las agencias. Por otro lado, la reforma de Lisboa ha supuesto la formulación de unos principios generales de la acción exterior de la Unión europea, recogidos en el art. 21 del Tratado de la Unión Europea (TUE), a los que obviamente están sometidas las agencias, que deben poder garantizar su cumplimiento.

Encuadrar la acción exterior de las agencias en el marco de los objetivos y las prioridades de la política exterior de la UE exige poder contar con una planificación y una coordinación institucional capaces de garantizar la coherencia de las acciones y políticas. En este sentido, el Planteamiento común insiste en la necesidad de que las agencias cuenten con estrategias claras en materia de acción exterior, que se incluyan en los programas anuales o plurianuales de trabajo. Se pretende así conseguir una actuación que obedezca a unas prioridades y objetivos planificados y discutidos en el seno de los órganos de gobierno de cada agencia, en los que están presentes tanto representantes de los Estados como de la Comisión, lo que permite al menos teóricamente garantizar una coherencia entre dichas estrategias de las agencias y la política general de la UE. No hay que olvidar tampoco que en algunos casos dichos documentos son enviados al Parlamento europeo, que se asocia así, aunque de forma más limitada, a dicho ejercicio de coherencia estratégica.

De una manera más o menos visible, este principio de planificación incluido en el Planteamiento Común es respetado por las agencias del ELSJ. Algunas agencias han aprobado documentos específicamente dedicados a ello, como es el caso de EASO16, o del Observatorio Europeo para las Drogas y las Toxicomanías17. En otros, como ocurre con FRONTEx , la estrategia de su acción exterior merece un apartado específico en su programa de trabajo plurianual y anual18 y en su reglamento de creación se establece

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expresamente que su acción exterior deberá respetar la política general de la UE, previsión que se ha mantenido en el nuevo reglamento que reforma dicha agencia para convertirla en la nueva Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas19. Las reformas en curso de algunas de las agencias del ELSJ insisten en esta misma dirección. Así, en el caso de EUROPOL, el nuevo reglamento adoptado recientemente que refunda dicha agencia establece expresamente que la programación plurianual (aprobada por el Consejo de Administración) incluirá la estrategia sobre las relaciones con países terceros u organizaciones internacionales20. Idéntica previsión encontramos en el nuevo reglamento de CEPOL21. También la propuesta presentada por la Comisión para la nueva Agencia de Asilo de la Unión Europea asigna al Consejo de Administración la función de aprobar una estrategia para las relaciones con terceros países u organizaciones internacionales en los asuntos en que sea competente la Agencia22. En todos los casos, se subraya la vinculación de la acción de la agencia con las políticas exteriores de la UE en los diferentes ámbitos de actuación. Así pues, la autonomía de las agencias a la hora de decidir sobre su acción exterior encuentra un límite claro en la necesidad de coherencia política con las estrategias definidas por las instituciones políticas de la UE.

Dichas previsiones de planificación y estrategia requieren, para su plena eficacia, mecanismos de...

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