Grupos parlamentarios

Autor:Fernando Santaolalla López
Páginas:159-175
 
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46. Importancia de los grupos parlamentarios en los modernos parlamentos

Los grupos parlamentarios1son los ejes sobre los que gira la vida política de las Asambleas legislativas de nuestra época. Frente al parlamentarismo decimonónico, en el que los representantes individuales eran factor primordial, mientras que las organizaciones políticas tenían una presencia débil y desdibujada, la situación en las Cámaras actuales supone una inversión casi completa: de elementos adjetivos, estas organizaciones se han transformado en los pilares sustantivos del sistema. De esta forma, los verdaderos protagonistas del parlamentarismo de nuestro tiempo son estas fuerzas políticas organizadas. Los partidos políticos y su trasunto parlamentario, los así llamados grupos políticos o grupos parlamentarios, constituyen los determinantes reales de las decisiones y funcionamiento del poder legislativo del Estado.

En esta situación han influido factores de rango diverso. Por un lado, unos de signo general: la necesidad de la sociedad y del Estado contemporáneos de actuar en base a grandes y operativas organizaciones2. Pero también, otros de ámbito más especialmente parlamentario: la consolidación de los partidos políticos como instru-

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mento de participación política y de manifestación de la voluntad popular3, y la paralela consagración de sistemas electorales proporcionales, que dificultan la presencia de parlamentarios independientes al tiempo que multiplican el número de fuerzas políticas presentes en las Cámaras4. El elector ya no entrega su voto a personalidades consideradas uti singuli, sino a fuerzas políticas organizadas en partidos. De ahí que sea en torno a éstos donde se produce la actividad de los Parlamentos.

47. Su naturaleza jurídica

Son diversas las explicaciones que se han dado en la doctrina, principalmente extranjera5, sobre la naturaleza jurídica de los grupos parlamentarios: como órganos de las Cámaras; como órganos de los partidos políticos; como órganos de los partidos y de las Cámaras simultáneamente; como sujetos privados ejerciendo funciones públicas; como asociaciones privadas, etcétera.

La valoración de los grupos parlamentarios como órganos parlamentarios tiene una cierta apariencia de razonabilidad, en cuanto actúan en el seno de las Asambleas legislativas. Al mismo tiempo, esta concepción parece corresponderse con la importancia política que los grupos tienen en el funcionamiento de estas instituciones. Sin embargo, existen importantes razones que impiden de todo punto aceptar esta explicación6. Tales grupos actúan siempre en nombre y por cuenta propia, sin que su voluntad represente a las Cámaras ni sus actos se imputen a las mismas, careciendo

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del rasgo definitorio de un verdadero órgano. De otra parte, los grupos parlamentarios pueden incluir en su seno a personas extrañas a los cuerpos legisladores (secretarios de partidos, empleados privativos, etcétera), tienen su propio y diferente Reglamento, aprobado separadamente y nunca publicado oficialmente, administran autónomamente sus propios fondos, etcétera, todo lo cual revela la existencia de unos componentes y fines privatísimos de cada grupo, impidiendo así su integración en el esquema orgánico de las Cámaras y, a través suyo, del Estado7.En el mismo sentido debe tenerse en cuenta que varias STC (81/1991, de 22 de abril, 361/2006, de 18 de diciembre y 74/2009, de 23 de marzo) reconocen la legitimación procesal de los grupos para impugnar decisiones de las Mesas de las cámaras, lo que implica una tácita admisión de su no pertenencia orgánica a las mismas.

Tampoco puede afirmarse, desde el ordenamiento estatal, que los grupos parlamentarios sean órganos de partidos. Podrán serlo o no desde el punto de vista de los estatutos particulares de éstos. Pero tales estatutos son irrelevantes para la Constitución y los reglamentos parlamentarios: estos últimos exigen unos determinados requisitos para la formación de los grupos, sin que entre los mismos se encuentre la dependencia de un partido político. La vinculación que puede existir entre un parlamentario y un partido es puramente personal. El Derecho parlamentarlo no impone ninguna vinculación entre estos partidos y los grupos parlamentarios. Por tanto, formalmente los segundos son independientes de los primeros, sin que proceda calificarlos como órganos suyos8. Esta separación ha sido reconocida por las STC 36/1990, de 1 de marzo y STC 251/2007, de 17 de diciembre.

Desgraciadamente, la Ley orgánica 8/2007, de financiación de los partidos políticos, ha venido en alguna medida a romper esta separación al proclamar que uno de los recursos financieros de los partidos son las subvenciones recibidas por los grupos parlamentarios, lo que vendría a identificarlos al menos desde el punto de vista financiero. Con ello se olvida que esta subvención se justifica para atender los

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gastos que el grupo parlamentario soporte como tal grupo, no actividades diversas. De otra parte, como ya hemos señalado, los grupos pueden tener una composición heterogénea en términos de partido, siendo el mixto el ejemplo más claro, lo que dificulta enormemente esa equiparación9.

Por su parte, la estimación de los grupos parlamentarios como asociaciones privadas10investidas de funciones públicas puede aceptarse, pero con algunas matizaciones. Ni en nuestro país ni en muchos otros sistemas parlamentarios se otorga a tales grupos la consideración de asociaciones con personalidad propia, pública o privada. El R. C. y el R. S. carecen de todo tipo de disposiciones que permitan suponer que estos grupos sean personas jurídicas, y aunque la tuviesen sería muy dudosa su aplicabilidad, habida cuenta del carácter normativo interno que tienen estos Reglamentos. En el Derecho vigente sólo los partidos políticos, constituidos al amparo de la Ley orgánica 6/2002, de partidos políticos, gozan de personalidad jurídica. La personificación queda así limitada a los partidos, sin que resulte admisible su transmisión voluntaria a los grupos constituidos en las Cámaras, como de hecho vino a reconocer la STC 32/1985, de 6 de marzo11. No obstante, según se advirtió, las SSTC 81/1991, de 22 de abril, 361/2006, de 18 de diciembre, y 74/2009, de 23 de marzo, han reconocido una capacidad y legitimación procesal a los grupos, lo que en cierto sentido supone admitir unos atributos propios de la personalidad jurídica.

En cambio, parece indiscutible el ejercicio de funciones públicas por estos grupos, demostrado en numerosas disposiciones reglamentarias, como las que prevén la presentación de proposiciones de ley (arts. 193 R.C. y 175.1 R.S.), y, sobre todo, su participación en un verdadero órgano parlamentario, y de importancia decisiva en la vida interna de las Cámaras, como es la Junta de Portavoces, órgano que integra precisamente a los representantes designados por los grupos (arts. 39.1 R.C. y 43.1 R.S.). De facto aparecen también como titulares ocasionales de relaciones jurídicas privadas.

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Por ello, resulta preferible afirmar que los grupos parlamentarios son asociaciones privadas que ejercitan funciones públicas, pero, hoy por hoy, asociaciones o uniones de hecho, sin personalidad propia expresamente reconocida, y de carácter transitorio12. Así, en relación a este último punto, merece recordarse que los grupos no pueden constituirse por plazo indefinido, pues su existencia tiene como límite máximo la duración de la legislatura13. En cuanto asociaciones de hecho, pueden ser responsables por sus actos y obligaciones contraídos con terceras personas, y siempre, claro está, dentro de los condicionamientos que implica tal tipo de uniones14. Pero, al no ser órganos parlamentarios, esta responsabilidad no transciende a las Cámaras, y, al mismo tiempo, su carácter temporal impide esta misma transferencia a los grupos parlamentarios que en sucesivas legislaturas pueden crearse15.

48. Formación de los grupos parlamentarios

Dos tipos de requisitos establece el R.C. para la formación de grupos parlamentarios: los que pueden calificarse de fondo o constitutivos y los de tiempo o actividad.

En relación a los primeros, el artículo 23.1 exige un mínimo de quince Diputados para la constitución de un grupo parlamentario. No obstante, admite también su creación con tan sólo cinco Diputados si las formaciones políticas respectivas hubiesen obtenido el 15 por 100 de los votos de las circunscripciones en que hubiesen presentado candidaturas, o el 5 por 100 de los emitidos en el conjunto de la nación16.

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En definitiva, la regla general de quince miembros tiene dos excepciones en las que se rebaja a cinco: que se trate de una formación política con cierta consistencia electoral, al superar el cinco por ciento del total de votos, o que se trate de una formación que hubiese alcanzado un resultado respetable (15 por 100 de los votos) en un concreto territorio, aunque no alcance ese mínimo en el conjunto nacional, norma esta última muy beneficiosa en términos comparativos para los partidos nacionalistas y regionalistas. Como puede verse no son muy exigentes ni paritarios los requisitos para formar grupo, circunstancia que se acentúa con la práctica admitida, pero nada encomiable, de préstamos de Diputados o Senadores para alcanzar los mínimos reglamentarios.

Es importante subrayar que los mínimos indicados sólo operan para la constitución de los grupos, no para su funcionamiento posterior. Según el artículo 27.2, cuando los componentes de un grupo parlamentario se reduzcan durante el transcurso de la legislatura a un número inferior a la mitad del mínimo exigido para su...

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