En el grupo de gobierno
| Autor | Juan José Rodríguez Rodríguez |
| Cargo del Autor | Director del Instituto Canario de Administración Pública (ICAP) y miembro de las Asociaciones Españolas de Derecho Deportivo y de Abogados Laboralistas y fundador de la Asociación Profesional de Técnicos Superiores de Administración Local de La Palma "Pedro Pérez Díaz". |
| Páginas | 51-83 |
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Debemos entender por grupo o equipo de gobierno el grupo o grupos políticos que apoyan al gobierno municipal, es decir, aquellos cuyos miembros han elegido al Alcalde (o al Presidente) o se han sumado con posterioridad a la elección mediante pacto o acuerdo39 (por ello, debe quedar claro que grupo de gobierno no es sinónimo de grupo político o grupo municipal). Parece evidente que el concejal que pertenece al grupo de gobierno (incluido el Alcalde, como concejal "privilegiado" que es) goza de mayores facilidades que aquél que está en la oposición a la hora de desempeñar su función pública, dado el importante número de herramientas que la legislación le otorga y el uso lógico de la propia burocracia municipal o insular40.
En este marco, sobresale la figura del Alcalde o Presidente, que reúne un destacado repertorio de facultades in-Page 52herentes a su condición, potenciadas con las comentadas reformas derivadas del "Pacto Local", operadas por la Ley 11/1999, de 21 de abril, y que configuran el claro carácter presidencialista de las Corporaciones Locales. Veamos las herramientas fundamentales:
La herramienta más importante de la que dispone el grupo de gobierno para intervenir en la gestión pública local, manifestación del principio de autonomía local, es la derivada de la potestad reglamentaria o normativa de las Entidades Locales, que se materializa a través de las Ordenanzas y Reglamentos, que hoy debemos considerar términos sinónimos. La LBRL establece en su artículo 4 que "en su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial y dentro de la esfera de sus competencias corresponden en todo caso a los Municipios, las Provincias y las Islas: a) las potestades reglamentarias y de autoor-ganización", mientras que el artículo 84.1.a) del mismo texto legal señala que "las Corporaciones locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de los siguientes medios: a) Ordenanzas y bandos. Tanto unas como otros, en ningún caso, contendrán preceptos opuestos a las leyes y deberán dictarse en el marco de las competencias municipales" (en iguales términos el artículo 55 TRRL)
Las Ordenanzas o Reglamentos pueden ser definidos, con Migallón Rubert, como disposiciones jurídicas de carácter general, dictadas por la Administración y con valor subordinado a la Ley. Son fuentes del Derecho de la Administración, en cuanto de ella proceden, y para la Administración, en cuanto a la propia Administración obligan.
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La aprobación de las Ordenanzas y Reglamentos es competencia del Pleno por mayoría simple (artículo 22.2 LBRL para los Municipios y 33.2 para las Provincias, y por ende, para las Islas), reuniendo, no obstante, características especiales respecto de su tramitación y aprobación las Ordenanzas Urbanísticas, las Fiscales y el Reglamento Orgánico (requieren mayoría absoluta para su aprobación definitiva, por ejemplo)41. La tramitación ordinaria (artículo 49 LBRL) requiere:
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Informe previo de la Comisión Informativa correspondiente42.
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Aprobación inicial por el Pleno (sin carácter vinculante).
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Información pública y audiencia a los interesados por un plazo mínimo de treinta días (BOP y tablón de anuncios del Ayuntamiento o Cabildo)
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Aprobación definitiva (resolviendo asimismo las reclamaciones y sugerencias en un mismo acto), previo dictamen de la Comisión Informativa. De no presentarse reclamaciones o sugerencias en el período de información pública se entenderá definitivamente aprobado el acuerdo hasta entonces provisional, de conformidad con el artículo 49.c) LBRL, redactado ex «ovo por la Ley 11/1999.
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Publicación íntegra en el BOP, fecha en la cual entra en vigor.
A falta de criterio legal que distinga la Ordenanza del Reglamento, la doctrina ha entendido que el Reglamento debe reservarse para disposiciones que, aún de carácter general, sean de aplicación interna ("ad intra") y más reducida (Reglamento orgánico, v. gr.), y la Ordenanza para las disposiciones generales que sean de aplicación externa ("ad extra") y menos reducida43.
Se debe tener presente que cuando el Reglamento o la Ordenanza opere sobre materias sujetas a reserva de ley o de legalidad, éste no puede agravar las cargas u obligaciones impuestos por la Ley o limitar los derechos, facultades o posibilidades de actuación contenidas en la norma legal (STS 27-3-85). En este sentido, una Ordenanza municipal no tiene rango suficiente para establecer por sí infracciones administrativas y sanciones imponibles, si una ley no tipifica dichos ilícitos administrativos y las sanciones (STS 6-11-95)44.
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Por otro lado, ha señalado el TS que "mientras que la ordenanza es instrumento adecuado para regular materias importantes, el bando se reserva para cuestiones de índole menor, por responder su ratio a la necesidad de recordar, a veces, el cumplimiento de una disposición legal o reglamentaria, fechas o lugares en que se llevarán a cabo determinadas actuaciones o prestaciones, actualización de mandatos contenidos en las leyes cuando se produzcan las situaciones que éstas contemplan; esto es, se trata de medidas, en general, temporales y de carácter instrumental más que de carácter modificatorio o innovador. Por ello no parece adecuado incluir en un bando los mandatos o normas destinadas a regular situaciones innovativas con vocación de permanencia" (STS 28-12-77).
Sin embargo, suele incluirse en este contexto (esto es, como manifestación de la potestad reglamentaria) la potestad de dictar Bandos de los Alcaldes45 (y no de los Presidentes de Cabildos o Diputaciones, que no la tienen), mas los Bandos no dejan de ser meros actos administrativos (generales por sus destinatarios, y no singulares, pero actos administrativos al fin), pese a su tratamiento conjunto. No crean derecho, es decir, tienen carácter meramente aplicativo del ordenamiento jurídico (a salvo los Bandos extraordinarios, en los que se discute este carácter, referidos a la adopción por los Alcaldes de las medidas necesarias y adecuadas en caso de infortunios públicos, catástro-Page 56fes, o grave riesgo de los mismos). Por tanto, si los Bandos no pueden contener disposiciones generales, mucho menos pueden tipificar infracciones, en lo que concurre, además, reserva legal. Los criterios que maneja la jurisprudencia para distinguir cuándo un Bando contiene una disposición general van, como señala Del Saz Cordero, desde la importancia de la materia a regular o la pluralidad de destinatarios a la imposición de derechos y deberes a terceros o el carácter indefinido de las medidas adoptadas, entre otros46.
El Bando no tiene fijado un procedimiento determinado para su aprobación y, de conformidad con el artículo 7.2 del Reglamento de Servicios, se publicará "según uso y costumbre de la localidad", esto es, tablón de anuncios, pregón, medios locales de comunicación, etc. Es obvio que, de considerarse que tienen carácter de disposición de carácter general, la LRJPAC impone su publicación en el BOP.
Junto a la potestad reglamentaria, el grupo de gobierno hace uso de la potestad de dictar actos administrativos en laPage 57 gestión diaria u ordinaria de las Corporaciones a través de los actos propios del Alcalde o Presidente, o de los concejales o consejeros delegados, que reciben el nombre de Decretos o Resoluciones. Estos actos conviven con los actos administrativos de los órganos colegiados, que estrictamente se trataría de acuerdos, tanto del Pleno, máximo órgano representativo, como de la Comisión de Gobierno, hoy Junta de Gobierno Local, cuyas competencias decisorias se reducen a las delegadas por el Alcalde o Presidente o por el Pleno47.
Al Alcalde o Presidente se le reserva un importante conjunto de competencias (no olvidemos el mencionado carácter presidencialista de las Corporaciones Locales o lo que algunos autores denominan sistema de Alcalde-fuerte). De modo que corresponde al Alcalde o Presidente, en su caso:
- Dirigir el gobierno y la administración municipal (o insular).
- Representar al Ayuntamiento (o Cabildo insular).
- Convocar y presidir las sesiones del pleno, salvo en los supuestos previstos en la presente ley y en la legislación electoral general, de la Junta de Gobierno Local y de cualesquiera otros órganos municipales.
- Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales.
- Desempeñar la jefatura superior de todo el personal.
- Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave Page 58riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediata al Pleno.
- Sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de las ordenanzas municipales, salvo en los casos en que tal facultad esté atribuida a otros órganos.
- Ordenar la publicación, ejecución y hacer cumplir los acuerdos del Ayuntamiento (o Cabildo, en su caso).
- El nombramiento de los Tenientes de Alcalde o Vicepresidente, en su caso.
Este haz de atribuciones fue potenciado en el marco de las "Medidas para el desarrollo del gobierno local" que modificó la LBRL. Así se le atribuyen al Alcalde o Presidente (artículo 21 LBRL, para los Alcaldes, y 34 LBRL, para los Presidentes de Diputaciones y Cabildos), y se extraen de entre las competencias del Pleno48:
- El desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el Presupuesto aprobado.
- Concertar operaciones de crédito, con exclusión de las contempladas en el artículo...
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