La intervención de las autoridades de competencia en el procedimiento de instalación de grandes superficies comerciales: una visión crítica desde el derecho de la competencia

Autor:Javier Guillén Caramés
Cargo del Autor:Profesor titular de Derecho administrativo. Universidad Rey Juan Carlos
Páginas:133-176
 
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LA INTERVENCIÓN DE LAS AUTORIDADES DE COMPETENCIA EN EL PROCEDIMIENTO DE INSTALACIÓN DE GRANDES SUPERFICIES COMERCIALES: UNA VISIÓN CRÍTICA DESDE EL

DERECHO DE LA COMPETENCIA1

Javier Guillén Caramés

Profesor titular de Derecho administrativo

Universidad Rey Juan Carlos

SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN. 2. LIBERTAD DE EMPRESA, LIBERTAD DE ESTABLECIMIENTO COMERCIAL E INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA. 2.1. La libertad de empresa como garantía y principio estructural del sistema económico desarrollado por nuestra CE. 2.2. Rasgos definidores de la libertad de empresa.- 2.2.1 La libertad de empresa como concepto institucional y subjetivo. 2.2.2 Consecuencias jurídicas de la configuración de la libertad de empresa como un concepto institucional-subjetivo. 2.2.3 Limites a la libertad de empresa como consecuencia de la intervención admimistrativa en la ordenación comercial. 3. RÉGIMEN JURÍDICO DE INSTALACIÓN DE LOS GRANDES ESTABLECIMIENTOS COMERCIALES. EN ESPECIAL,

1El presente trabajo se ha desarrollado en el marco del Proyecto de Investigación SEJ 2007-62769 del Ministerio de Educación y Ciencia que lleva como título: «El nuevo Derecho Público de la Competencia: su incidencia en la protección de los consumidores» cuyo Investigador principal soy yo mismo.

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LA INTERVENCIÓN DE LAS AUTORIDADES DE COMPETENCIA. 3.1. Las previsiones de la LOCM: aspectos generales. 3.1.1. Establecimientos que precisan licencia comercial: la delimitación del concepto de grandes establecimientos. 3.1.2. Los requisitos materiales para el otorgamiento de la licencia comercial: la problemática derivada del uso de conceptos jurídicos indeterminados. 3.2. La intervención de las autoridades de competencia. 3.2.1 Problemas competenciales: ¿Qué autoridad de competencia –estatal o autonómica- debe emitir el informe? 3.2.2 La intervención de las autoridades de competencia en el procedimiento de concesión de la licencia comercial: ¿Garantía u obstáculo para la libre competencia?

1. INTRODUCCIÓN.

El comercio minorista está inmerso en la actualidad en una profunda transformación que trae causa, fundamentalmente de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, conocida coloquialmente como la Directiva Bolkestein, que tiene como finalidad la eliminación de barreras legales y administrativas que limitan el desarrollo de actividades de servicios entre los Estados miembros. Fundamentalmente, se resalta en dicha norma la necesidad de eliminar aquellas regulaciones y requisitos no justificados, discriminatorios o desproporcionados que generan efectos negativos, tales como la segmentación de mercados, y que, en consecuencia implican un menor potencial de crecimiento y creación de empleo. En este sentido, desde la perspectiva de la ordenación comercial en España, resulta necesario abordar la transposición de la citada Directiva y proceder, por tanto, a la reforma de la legislación de comercio, adaptando la misma a las prescripciones de la normativa comunitaria. Me centraré en el presente estudio en los aspectos relacionados con el denominado urbanismo comercial, especialmente en aquellos relacionados con la intervención de las autoridades de competencia en el procedimiento de concesión de la denominada licencia comercial, con el propósito de ver si desde el prisma del Derecho de la Competencia se justifica o no la misma y, en

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consecuencia, debe ser una barrera legal y administrativa que deba ser eliminada ad futurum.

La imbricación entre la actividad comercial y el urbanismo, fruto de la configuración de nuestras ciudades, así como del cambio de hábitos en los consumidores, ha ido progresivamente desarrollando una creciente implantación de grandes superficies comerciales en nuestro entorno urbano. Esta evolución no ha estado exenta de conflictos y tensiones, en los que han aflorado intereses diferentes, en ocasiones, contrapuestos, especialmente aquellos que han tenido lugar entre las grandes cadenas comerciales favorecedoras de la creación de grandes establecimientos y los del comercio minorista tradicional que han visto peligrar su actividad.

Igualmente, la implantación y el desarrollo de esta política comercial ha tenido que afrontar otros problemas de gran calado, desde una perspectiva de Derecho Administrativo como son lo que se derivan de la intervención de diversas administraciones fruto de la conexión de esta política con otras políticas públicas como son fundamentalmente el urbanismo y la defensa de la competencia. Así, no sólo han surgido problemas competenciales entre la Administración del Estado y la autonómica, sino también problemas de carácter sectorial, especialmente de coordinación interadministrativa entre los diversos entes administrativos que intervienen en el procedimiento de apertura de las grandes superficies comerciales. Así, desde esta perspectiva, piénsese en la absoluta necesidad de coordinación de los instrumentos de intervención administrativa con repercusión sobre el uso del suelo, con los relacionados con la actividad comercial, especialmente en nuestro caso con el establecimiento e implantación de las grandes superficies comerciales. Como señala la doctrina «el nudo gordiano es la ordenación o modelo territorial del comercio minorista que en cada caso se pretende, con el telón de fondo de su impacto sobre la configuración de la ciudad y en la sociedad»2.

2Acerca del urbanismo comercial, vid., entre otros, FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.
R., «Urbanismo y ordenación comercial», en Grandes establecimientos comerciales. Su ordenación e implantación, Tecnos-Universitat de Barcelona, 2000, pp. 52 y ss.; CASES

PALLARES, L. y PONS CANOVAS, F., La implantación de grandes establecimientos comerciales, Marcial Pons, Madrid, 1998, pp. 69 y ss.; PÉREZ FERNÁNDEZ, J. M.,

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Pues bien, como ya he comentado, hace ya más de diez años la LOCM introdujo un cambio de orientación de la legislación estatal en lo referido al control sobre la implantación de grandes establecimientos comerciales. A pesar de esta transformación conviene señalar que la implantación de grandes superficies comerciales no constituye una innovación en nuestro ordenamiento jurídico. De hecho, algunas Comunidades Autónomas habían aprobado normas concretas con la finalidad de someter a un control específico el creciente aumento de las grandes superficies comerciales.

En concreto, Cataluña, País Vasco, Comunidad Valencia, Galicia, Aragón, Canarias y Andalucía ya disponían en sus ordenamientos autonómicos de normas encaminadas a controlar la implantación de este tipo de superficies, conforme al nivel competencial que tenían asumido en sus Estatutos de Autonomía en la materia comercio interior3. Con carácter general, puede afirmarse, que todas ellas establecían un régimen jurídico específico para autorizar el establecimiento de este tipo de comercios, que se sumaba al de por sí aplicable a toda actividad comercial.

Urbanismo comercial y libertad de empresa, Marcial Pons, Madrid, 1998, pp. 68 y ss.; L. MIGUEZ MACHO, La intervención administrativa en el comercio interior, Iustel, Madrid, 2005, pp. 192 y ss.; RAZQUÍN LIZARRAGA, J. A., «La evolución de la ordenación espacial del comercio minorista: hacia una política territorial integrada», en Estudios de Derecho Público Económico. Libro Homenaje al Prof. Dr. D. Sebastián Martín-Retortillo Baquer, Civitas-Endesa-Ibercaja, Madrid, 2003, pp. 1123 y ss.

3Cataluña: Ley 3/1987, de 9 de marzo, sobre equipamientos comerciales; País Vasco: Ley 7/1994, de 27 de mayo, sobre actividad comercial y Decreto 82/1995, de 31 de enero, sobre autorizaciones de implantación de grandes superficies; Valencia: Ley 8/1986, de 29 de diciembre, sobre Ordenación del Comercio y Superficies Comerciales y Decreto 256/1994, de 20 de diciembre, sobre autorización administrativa de grandes superficies; Aragón: Ley 9/1989, de 5 de octubre, sobre la Ordenación de la Actividad Comercial de Aragón y Decreto 124/1994, de 7 de junio, sobre el Plan General para el Equipamiento Comercial de Aragón; Canarias: Ley 4/1994, de 25 de abril, de Ordenación de la Actividad Comercial y Decreto 219/1994, de 28 de octubre, de aprobación de Criterios Generales de Equipamientos Comerciales; Andalucía: Ley 1/1996, de 10 de enero, de Comercio Interior; Galicia: Ley 10/1988, de 20 de julio, de Ordenación del Comercio Interior.

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En este sentido, el Tribunal Constitucional (TC) en su sentencia 227/1993, de 9 de julio, que desestimó el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 3/1987, de 9 de marzo, de equipamientos comerciales de Cataluña señalaba que

«esta regulación, en su conjunto, es similar a la existente en otros ordenamientos europeos, y trata de cohonestar, desde el interés general que la Ley expresa y pondera, los intereses particulares y sectoriales de los empresarios y comerciantes, de los consumidores y de los habitantes de las poblaciones afectadas por la apertura del establecimiento comercial, desde una planificación conjunta presidida por criterios comerciales y de urbanismo».

Se reconocía de este modo por el propio TC, desde esta perspectiva de Derecho comparado, la normalidad que debía deparar la introducción de una serie de requisitos por la normativa sectorial del comercio que cohonestase los diversos intereses en juego, especialmente, los de los consumidores, pequeños comerciantes y grandes superficies, de cara a la implantación de estas últimas en los diferentes núcleos de población4.

Esta realidad fue ulteriormente recogida por la LOCM estableciendo unas especificidades propias al procedimiento concreto de concesión de la licencia comercial para la instalación de las grandes superficies comerciales, cuyas características generales serán objeto de estudio en epígrafes posteriores. No obstante, con carácter previo al estudio de...

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