Adquisición gradual de las facultades urbanísticas. Conferencia pronunciada en la Academia Sevillana del Notariado el día 26 de febrero de 1998
| Autor | Santiago Martínez-Vares García |
| Cargo del Autor | Representante del Poder Judicial y Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrastivo del T.S.J.A. |
ADQUISICIÓN GRADUAL DE LAS FACULTADES URBANÍSTICAS
CONFERENCIA PRONUNCIADA EN LA ACADEMIA SEVILLANA DEL NOTARIADO EL DÍA 26 DE FEBRERO DE 1998
POR SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCÍA
Representante del Poder Judicial y Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrastivo del T.S.J.A.
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INTRODUCCIÓN
La Ley 8 de 1990, de 25 de julio, fue la primera norma estatal que sobre urbanismo se dictó con posterioridad a la entrada en vigor de la CE. La Ley formalizó el denominado sistema de adquisición gradual de facultades urbanísticas que dio lugar a un intenso debate parlamentario y que ha producido una fuerte discusión doctrinal al formularse diferentes interpretaciones en relación con la adecuación constitucional de la nueva configuración de la propiedad del suelo destinada a lograr que la Administración pudiese ejercer una vigilancia mucho más estrecha y efectiva sobre el proceso urbanizador y edificatorio a través del férreo control de la propiedad del suelo. La Ley del 90 intentó dar contenido a los mandatos del artículo 47 de la CE., en relación con el derecho a la vivienda digna y adecuada, a la prohibición de la especulación urbanística y la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas.
La entrada en vigor de la Ley desencadenó un intenso movimiento en torno al fenómeno urbanístico. Desde el primer momento se cuestionó la adaptación de la Ley a los principios constitucionales. Incluso antes de su aprobación, Cataluña dictó el T.R.L.S.C, norma más ambiciosa que cuantas antes se habían aprobado por las CC.AA., se interpuso recurso de inconstitucionalidad frente a la Ley, se incumplió el plazo de la delegación legislativa que contenía, rehabilitándose mediante la Ley de Presupuestos, se aprobó el T.R.L.S., también objeto de recurso de inconstitucionalidad, y así hasta el momento presente, en el que siguen sucediéndose acontecimientos aun después del punto de inflexión que ha supuesto la S.T.C 61/1997.
La publicación de la S.T.C. 61/1997, anulando gran parte del T.R.L.S. de 1992, ha obligado a tramitar urgentemente leyes urbanísticas a diferentes CCAA.; así, la Ley andaluza 1/1997. Del mismo modo, recientemente se ha aprobado la Ley sobre Régimen del Suelo y valoraciones que, sin género de duda, inicia un nuevo ciclo legislativo en el ámbito del urbanismo.
Sin perjuicio de que necesariamente debamos volver a lo largo de la exposición al contenido de la S.T.C. 61/1997, con carácter general debemos decir que la misma ha tenido una innegable incidencia sobre la legislación urbanística. Es cierto que esta decisión del T.C. ha justificado su influencia únicamente en razones de índole competencial, desde la perspectiva del Estado autonómico, pero, no obstante, con ser eso cierto, no lo es menos que al Estado le corresponde aún un relevante papel respecto de la propiedad urbanística. Al Estado, y sólo a él, le corresponde redefinir el papel que a la propiedad y a la libertad de empresa corresponde en el ámbito urbanístico, y es a partir de ahí cuando comenzará el ejercicio diferencial de las competencias propias de las CC.AA. El diseño general del modelo urbanístico, y que resulta fundamental para un sector tan decisivo de la economía como el de la construcción, debe ser común en todo el territorio nacional.
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LA CONFIGURACIÓN DEL MODELO URBANÍSTICO
El modelo urbanístico español ha estado tradicionalmente condicionado por dos factores. El primero, socioeconómico, se encuentra estrechamente vinculado a un bien fundamental, la vivienda. Así lo ratifica el artículo 47 de la CE. Como afirma la doctrina, éste no debe ser ni el único ni el principal objetivo. Martín Mateo o Parejo Alfonso, entre otros, sostienen que la calidad de vida debe ser el criterio de la acción urbanística de acuerdo con el contenido de los artículos 45 a 47 de la C.E.
El segundo condicionante del urbanismo en España ha sido la propiedad privada del suelo. Este hecho ha provocado que el planeamiento se haya considerado como norma reglamentaria, producto de una remisión normativa, que completa la regulación legal de la propiedad, y también, que la labor de ejecución de lo previsto en el mismo aparezca predominantemente, cuando en tal labor de ejecución participa la propiedad, como un procedimiento de distribución de beneficios y cargas.
La imposibilidad de distribuir beneficios y cargas entre los propietarios, especialmente evidente en suelo consolidado por la edificación, ha determinado, dada la escasez de medios de las Administraciones públicas, la imposibilidad de actuar, en atención de intereses públicos, en determinadas zonas de la ciudad. O era posible la equidistribución y actuaban los propietarios, conforme a las determinaciones del planeamiento, o no actuaba nadie. La imposición de la equidistribución como único medio real de ejecución del planeamiento condujo al bloqueo del sistema en suelo urbano.
En consecuencia, es evidente que la propiedad privada del suelo constituye el auténtico eje en torno al cual se estructura el modelo urbanístico. Desde este punto de vista, el derecho de propiedad puede calificarse como derecho fundamental, ya que junto a la libertad de empresa constituye uno de los fundamentos esenciales del orden económico constitucional. Ahora bien, se trata de saber cuál es el contenido constitucional de la propiedad, cuál es el ámbito posible de acción de los distintos legisladores sobre el mismo. Contenido individual y función social aparecen en la C.E. en pie de igualdad. Y a ambos debe referirse la protección constitucional del contenido esencial.
Ese contenido esencial, en su vertiente individual, se traduce en última instancia en su equivalente económico. En términos generales viene constituido por el ius aedifícandi que debe realizarse conforme a lo establecido en la legislación y el planeamiento. La cuantificación del contenido posible del ius aedifícandi se contiene en la fijación del aprovechamiento urbanístico que, a través de los procedimientos previstos en la legislación urbanística, podrá incorporar a su patrimonio el titular del suelo edificándolo.
Ahora bien el ejercicio del ius aedifícandi por su titular se encontraría sujeto al cumplimiento de ciertas cargas derivadas de la legislación y del planeamiento urbanístico, y que cabe centrar en la necesaria participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas. Lo discutible es si tales cargas, y especialmente la de urbanizar, pueden convertirse por obra del legislador en auténticos deberes del propietario.
En cuanto a la función social, su contenido esencial se descompone en una vertiente individual, garante de la posición patrimonial del propietario, y en otra de carácter social, que, a través de distintas técnicas, asegura la compatibilidad de la propiedad, institucionalmente garantizada, con la consecución de una serie de objetivos colectivos, ambientales, culturales o urbanísticos, que han sido también merecedores de protección constitucional.
En conclusión, no sería conforme con la Constitución una configuración de la propiedad que sacrificase los intereses sociales a los individuales, como no lo sería tampoco otra que impusiese el...
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