Gobiernos subcentrales y ayudas de estado: a propósito de la selectividad territorial
| Autor | Leopoldo García Guijo |
| Cargo | Doctorando, área de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Santiago de Compostela |
| Páginas | 37-85 |
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El presente trabajo, que aborda el estudio de la selectividad territorial, se enmarca dentro de la elaboración de una Tesis doctoral sobre la relación entre las libertades de circulación y la normativa europea en materia de ayudas de Estado.
Así, mediante un estudio detallado de la jurisprudencia comenzada por la STJUE 06.09.2006, Portugal/Comisión, Asunto C-88/03 y continuada por las STJUE, 11.09.2008, Unión General de Trabajadores de la Rioja, Asunto C-428/06, STPIUE
18.12.2008, Government of Gibraltar/Comisión, Asuntos T-211/2004 y T-215/2004 y, en menor medida, STJUE
17.11.2009, Presidente del Consiglio dei Ministri, Asunto C-169/08 y de la doctrina existente, se expondrá la evolución del tratamiento de este tipo de selectividad, desde la tradicional postura de la Comisión europea que consideraba territorialmente selectivas todas las medidas que afectaban solamente a los operadores de una región determinada de un Estado, independientemente de si el otorgante de la ayuda era el Gobierno central o el Gobierno regional, hasta la actual situación, donde se considera que cuando un Ente territorial cuenta con autonomía plena, es decir, autonomía institucional, procedimental
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y económica, entonces desempeña un papel fundamental en la definición del marco político y económico en el que operan las empresas de su territorio, y en consecuencia sus medidas fiscales no serán calificadas como ayudas de Estado territorialmente selectivas.
En consecuencia se estudiará en profundidad cada uno de estos tres requisitos del llamado triple test de autonomía, señalando su evolución y donde persisten elementos de ambigüedad, así como la lógica que subyace detrás del hecho de que una medida fiscal que otorgada por un Gobierno subcentral cuyos beneficiarios se circunscriben únicamente a su territorio no tenga que ser automáticamente calificada como ayuda de Estado territorialmente selectiva, lo que está muy relacionado con el hecho de que la UE deba respetar la organización constitucional interna de los Estados miembros, así como la autonomía de las regiones.
Del mismo modo se expondrán una serie de consideraciones relevantes que permanecen abiertas en relación a la selectividad territorial en las ayudas de Estado, las cuales se derivan del hecho de que un Ente territorial cuente con autonomía plena y, a efectos fiscales, se configura como una suerte de Estado fiscal, por lo que en consecuencia debería soportar las cargas, y no solo los beneficios, que se derivan de poder crear medidas fiscalas solamente para su territorio y que éstas no sean calificadas como territorialmente selectivas respecto del conjunto del Estado.
Finalmente hay que señalar que la selectividad territorial ha sido un tema muy relevante para el Estado español, pues los Territorios Históricos del País Vasco han sido una enorme fuente de litigiosidad ante los Tribunales europeos desde hace ya mucho tiempo.
Buena muestra de ellos es el hecho de que la segunda Sentencia que continua la jurisprudencia sentada por Azores es la llamada Sentencia UGT Rioja, relativa a la determinación de si los Territorios Históricos del País Vasco cuentan con autonomía total (cuestión que acaba de resolverse, en sentido positivo –como era de esperar- en la STS 2346/2012, de 3 de ju-
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nio), o las no tan recientes STJUE 9.06.2011, Diputación Foral de Vizcaya/Comisión, Asunto C-465/09 P y STJUE 28.07.2011, Diputación Foral de Vizcaya/Comisión, Asunto C-474/09 P, que declaran ayudas Estatales las vacaciones fiscales vascas aprobadas en 1993, pronunciamientos todos ellos a los que se hará referencia en el presente trabajo.
En conclusión el este estudio tiene como objetivos mostrar detalladamente cómo ha evolucionado el tratamiento de la selectividad territorial, como se configura actualmente y señalar, para su estudio en posteriores trabajos, que problemas siguen sin resolverse en relación con ella, para lo cual, como ya se ha expuesto, se estudiará en profundidad cada uno de los requisitos que configuran la autonomía total y la justificación de porque una medida fiscal creada por un Ente subcentral no tiene por qué ser calificada automáticamente como selectiva.
La prohibición general de ayudas de Estado se erige como uno de los pilares fundamentales que, junto a las cinco libertades de circulación1(libertad de circulación de mercancías,
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trabajadores, capitales y pagos, establecimiento, prestación de servicios), contribuye a la realización de principio de no discriminación contenido en el artículo 18 del TFUE2y en concreto, para lo que aquí interesa (el ámbito tributario), contribuyen a la realización de la vertiente fiscal de dicho principio: el principio de no discriminación fiscal3.
Así, aunque el Tratado no define en sus artículos 107 a 109 (dedicados a regular el régimen europeo de ayudas de Estado) el concepto de ayuda de Estado4, la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas5expone que requisitos debe cumplir una medida estatal (simultáneamente) para ser calificada ayuda de Estado:
(I) suponer un ventaja para sus beneficiarios al disminuir las cargas que habitualmente los gravan, (II) ser otorgada por el Estado o mediante recursos estatales, (III) falsear (actual o potencialmente) la competencia y los intercambios entre Estados y (IV) deber ser selectiva, es decir, favorecer a determinadas empresas o producciones6.
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En realidad la Comunicación arriba citada no hace si no aportar algo de concreción a lo establecido en el artículo 107.1 TFUE7sin, como ya se ha señalado y señala reiteradamente la doctrina, ofrecer una definición del concepto de ayuda estatal, de modo que ha sido la propia doctrina quien, a partir del análisis de la jurisprudencia del TJUE y de los textos legales, ha extraído diversas definiciones de que es una ayuda de Estado, si bien todas vienen a compartir los mismos elementos.
En consecuencia, es ayuda estatal incompatible con el TFUE toda ADE medida, sea o no de carácter fiscal que, siendo otorgada de forma activa directa, activa indirecta o pasiva8, reduce las cargas que habitualmente soportan sus beneficiarios, colocándolos por ello en una posición ventajosa respecto de sus competidores, sean nacionales y/o europeos9.
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En todo caso el requisito que más problemas ha causado es el de selectividad10debido a la necesidad de establecer un marco de referencia respecto del cual la medida constituya una excepción, la cual además solo beneficia a un determinado grupo de empresas respecto de otras que se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable, habida cuenta de la finalidad de la norma11.
Hay que tener en cuenta en relación con esto que aunque en base a la finalidad de la norma se trate igual a todas las empresas que se encuentran en una situación comparable, no por ello la norma dejará de ser incompatible con el Tratado (al poder considerarse que no sería selectiva), puesto que la finalidad de la misma tiene que ser compatible con el Tratado.
Dicho de otro modo, la finalidad de la norma no debe tener como efecto colateral el falseamiento de la competencia intraeuropea, pues atendiendo al principio de irrelevancia del fin y la forma, debe valorarse la selectividad de una medida atendiendo a sus efectos, no a la finalidad de la misma.
De este modo aún cuando en base a una finalidad determinada, que configura el marco de referencia, no se establezcan diferencias de trato dentro de dicho marco de referencia, si la finalidad en sí misma, por sus efectos, ya supone una vulneración del Tratado y no se acoge a ninguna de las excepciones previstas en él o a la naturaleza y lógica del sistema, entonces la medida será en todo caso incompatible con el TFUE.
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En todo caso y dejando a un lado los problemas que rodean a la calificación de una medida como selectiva, existen tres tipos de selectividad12, los cuáles pueden agruparse en dos grupos: la selectividad material (que engloba a la selectividad sectorial13y a la selectividad horizontal14) y selectividad regional (también llamada geográfica o territorial), que es aquella en la que se busca favorecer a determinadas empresas o producciones ubicadas en un determinado territorio del Estado15 (es decir, en base a su localización geográfica), siendo ésta última en la que se centra el presente trabajo.
El problema en torno a este tipo de selectividad surge del hecho de que en principio se calificaban como selectivas las medidas fiscales que beneficiaban a las empresas de determinado territorio, sin diferenciar si aquellas habían sido otorgadas por el Gobierno central o por el Gobierno de la región en cuyo territorio se aplica la medida cuando éste, en base a la distribución competencial interna del Estado, está dotado de potestad tributaria autónoma respecto del Gobierno central para poder adoptar medidas de carácter fiscal en su territorio.
En consecuencia en los siguientes apartados se mostrará la diferencia entre ambas situaciones, cuál ha sido la postura tradicional de la Comisión Europea al respecto y cómo, tras la llamada Sentencia Azores16, el TJUE introdujo un cambio ra-
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dical en el enfoque de este tipo de selectividad al establecer que en determinadas situaciones una medida...
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