Los gobiernos locales intermedios en el Estado autonómico después de la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio
| Autor | Rafael Fernández Montalvo |
| Cargo | Tribunal Supremo |
| Páginas | 63-96 |
Los gobiernos locales intermedios en el Estado autonómico
después de la Sentencia del Tribunal Constitucional
de de Junio
Rafael Fernández Montalvo
Tribunal Supremo
ffernandeztsmjues
Resumen
La provincia como entidad y gobierno local intermedio es una realidad histórica asentada en nuestra organi
zación administrativa desde el primer constitucionalismo Cuenta en la actualidad con una garantía constitu
cional afirmada desde los primeros pronunciamientos del Tribunal Constitucional que ha sido reiterada re
cientemente de manera explícita y con rotundidad en la STC de de junio precisamente cuando de
manera frontal se ha enjuiciado su sustitución con ocasión de la llamada interiorización de la Administración
local en la Comunidad Autónoma de Cataluña La intermunicipalidad sin pe rjuicio de las competencias de
que al efecto disponen las Comunidades Autónomas es una cuestión que tiene inevitables proyecciones sobre
la organización del Estado El gobierno local intermedio junto a su justificación constitucional encuentra legi
timación a través de técnicas de cooperación en el logro de la efectividad de la autonomía local para determi
nados municipios en la aplicación del principio de subsidiaridad y en la conveniencia de la economía de escala
en la prestación de determinados servicios
Palabras clave
Provincia Autonomía local Garantía institucional y garantía constitucional Ley de Bases de Régimen local Es
tatutos de Autonomía y legislación autonómica sobre Régimen local Veguería Competencias instrumentales
de la provincia cooperación colaboración y coordinación administrativa Planes Provinciales de cooperación a
las obras y servicios de competencia municipal Competencias materiales de los gobiernos locales intermedios
Midlevel local government in Spains State of autonomous
regions following Constitutional Court judgment
of June
Abstrac
Provinces as entities and midlevel local government have been a historical reality since our earliest constitu
tions Currently they enjoy a constitutional guarantee that has been asserted as from the Constitutional
Courts early rulings recently restated firmly and exp licitly in judgment STC of June in which the
very replacement of provinces was at issue as a result of the socalled interiorisation of local government in
the autonomous region of Catalonia Intermunicipal matters without prejudice to the relevant powers of the
autonomous regions are an issue that inevitably reflects upon the organisation of the State Midlevel local
government pursuant to the Constitution is justified by forms of cooperation in making local autonomy
effective for certain municipalities the application of the principle of subsidiarity and the advisability of eco
nomies of scale in the provision of certain services
Keywords
Province Local autonomy Institutional guarantee and constitutional guarantee Local Government Act Sta
tutes of Autonomy and regional legislation on local government Provincial jurisdiction Instrumental
functions in provinces administrative cooperation collaboration and coordination Provincial coop eration
plans in municipal works and services Material functions of midlevel local governments
CDP Cuadernos de Derecho Público
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PROBLEMAS ACTUALES
I PLAN TEAMI ENTO
La provincia como división territorial del Estado y administración territorial tie
ne un evidente arraigo histórico Dejando al margen los precedentes mediatos y re
motos que reflejan la organización fiscal y administrativa del antiguo régimen en
su versión moderna nace con el Estado liberal y según criterio muy extendido aun
que no unánimemente compartido bajo la influencia del centralismo que sigue el
modelo de los departamentos franceses
El Real Decreto de de noviembre de establece la división territorial pro
vincial configurando la institución en su doble función de delegación del gobierno y
de fomento de los intereses peculiares de la provincia Y desde entonces con dife
rente intensidad según la configuración política del Estado las diputaciones provin
ciales pasan a formar parte del entramado sustancial de la Administración local espa
ñola dando lugar a un verdadero sentimiento provincial
Alejandro Nieto considera las diputaciones provinciales como producto de la modernidad hijas
legítimas del constitucionalismo y uno de los pilares del Estado liberal Rev Democracia y Gobierno local
cuarto trimestre La Constitución de en su artículo se refiere a una división más conveniente
del territorio español sus artículos a establecen el esquema institucional de la provincia y a tra
vés del Decreto CLXIV de de mayo de se dispone la existencia de diputaciones para el territorio
peninsular e islas adyacentes Los artículos a de dicha Constitución establecen el esquema institu
cional de la provincia Alejandro Nieto considera las diputaciones como hijas legítimas señala que el origen
de las diputaciones provinciales no puede ser
E Orduña Rebollo Historia de la Legislación de Régimen Local Fundación Democracia y Go
bierno Local Madrid advierte que tanto desde sectores reaccionarios como progresistas se ha
mantenido que la provincia era una invención de Javier de Burgos basada en el modelo de los departa
mentos franceses y que se realizó la división territorial poco menos que con un mapa y un compás Consi
dera inciertas estas afirmaciones y sostiene que debe romperse con un tópico surgido como crítica y rece
lo hacia el sistema de provincias y sus connotaciones políticas de contre constitucional
En una consideración histórica las competencias de las Diputaciones provinciales en el siglo XIX
se han agrupado en tres ámbitos político de tutela y control sobre los municipios y económico administra
tivo Como funciones políticas asumían la vigilancia y control del cumplimiento de normas constitucionales
censos estadísticos provinciales emisión de informes consulta y asesoramiento del Gobernador o Jefe Po
lítico Ejercían una acción tutelar sobre la actividad de los Ayuntamientos en su condición de superiores je
rárquicos Y como acciones típicas de vigilancia destacan las relativas a revisión de acuerdos municipales
decisión de recursos interpuestos contra actuaciones de los ayuntamientos concesión de autorizaciones y
permisos en relación con bienes y establecimientos municipales y control de presupuesto cuentas y arbi
trios Las Diputaciones provinciales tenían atribuidas competencias de carácter económicoadministrativas
como reparto de contribuciones entre los pueblos de la provincia reparto de cuotas Y dentro de los servi
cios las actuaciones más intensas de las Diputaciones se referían a beneficencia instrucción obras públicas
y fomento además de la administración de bienes y servicios provinciales La Ley provincial de produce
el reconocimiento sustancial de la provincia mediante una cláusula general contenida en el artículo que
reconoce como competencia provincial la gestión gobierno y dirección de los intereses peculiares de las
provincias en cuanto según esta ley o la municipal no correspondan a los Ayuntamientos Sin embargo el
Estatuto provincial de parte de la consideración del municipio como causa y esencia del propio fenóme
no provincial Aquél de carácter natural es titular de una competencia universal y sobre esta base la provin
cia toma como fines propios los intermunicipales y aquellos otros que le vienen dados por delegación del
Estado respecto al cual las Diputaciones provinciales asumen el papel de administraciones auxiliares de la
central También en la Ley de Régimen Local de de junio de la sustantividad de la provincia como
ente local se ve sesgada por la condición de elemento de la Administración estatal Sus actuaciones materia
les se encaminan a las tradicionales de beneficencia sanidad obras públicas fomento de la agricultura y
Rafael Fernández Montalvo
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PROBLEMAS ACTUALES
Sin embargo en la actualidad se cuestiona frontalmente la pervivencia de la pro
vincia como entidad territorial intermedia desde dos perspectivas fundamentales
Una de naturaleza ideológica inspirada por los nacionalismos regionales princi
palmente aunque no exclusivamente catalán y que tiene su reflejo en las recientes
reformas estatutarias Y otra de naturaleza económica especialmente impulsada
por la actual crisis económica que hace que se defienda con insistencia la reducción
del gasto de las Administraciones públicas mediante la supresión de la provincia y de
cualquier escalón intermedio en la administración local
En cualquier caso es una realidad indiscutible que la creación de las comunida
des autónomas ha supuesto una pérdida de competencias para la provincia Las pro
pias comunidades autónomas y los municipios han asumido funciones tradicional
mente encomendadas al nivel intermedio de la Administración local de naturaleza
asistencial servicios directos sanitarios y tareas de fomento
La misma Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local Ley de de abril
LRBRL atribuye a los municipios la práctica totalidad de las competencias locales
dejando a la provincia en una posición secundaria o instrumental
ganadería y cultura De ellas se establecen obligaciones mínimas de la provincia y se opera una succión de
la autonomía real del municipio a través del traspaso a la provincia de funciones típicas municipales alcan
tarillado alumbrado abastecimiento de agua mercado etc El instrumento para ello son los Planes de co
operación provincial a los servicios municipales totales o parciales y de carácter bienal ordinarios o extraor
dinarios La Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local de de noviembre de manteniendo la
duplicidad funcional de la provincia como ente local y división territorial de la Administración del Estado
atribuye a las Diputaciones provinciales tres grupos diferenciales de competencias En materia de planifica
ción le corresponde la intervención y colaboración con los organismos del Estado en la ordenación y plani
ficación territorial provincial además de la elaboración y ejecución de planes de obras y servicios de acuerdo
con las directrices generales señaladas en los planes gubernamentales En cuanto a las competencias pro
pias establece para las Diputaciones a través de una cláusula general de fines generales la satisfacción de
las necesidades generales de la comunicad provincial y en concreto competencia sobre obras y servicios
supramunicipales dedicando una atención preferente a los relacionados con la red viaria cultura estableci
mientos sanitarios y asistenciales medio ambiente y cajas de ahorro En el tema de urbanismo la Diputación
llega a asumir competencias financieras y técnicas de los municipios y en general lo relativo al planeamien
to y otorgamiento de licencias Por último la Diputación cumplía un papel de relevancia en las funciones de
cooperación y auxilio a los municipios mediante la asistencia administrativa técnica y financiera pudiendo
extenderse ésta a la prestación se de servicios adscritos a la esfera municipal como propios
La Generalidad catalana tuvo como uno de sus primeros objetivos la supresión de las Diputacio
nes provinciales En este sentido baste recordar la Ley de Cataluña núm de diciembre de
de transferencia de las Diputaciones catalanas a la Generalidad que daría lugar a la STC de julio
estimatoria del recurso de inconstitucionalidad interpuesto declarando la inconstitucionalidad y consi
guiente nulidad de los artículos y disposición transitoria primera y disposición final segun
da de la mencionada Ley
Se advierte que salvo las comunidades autónomas uniprovinciales en el resto del territorio
nacional confluyen cinco niveles territoriales de gobierno Unión Europea Estado Comunidades Autóno
mas Provincias y municipios sin contar con la innumerable casuística de entidades adicionales como Cabil
dos entidades locales menores mancomunidades áreas metropolitanas etc
Políticos de distintos signo participan en el debate propugnando en unos casos la eliminación de las
diputaciones para quedarnos con la administración local autonómica estatal y de Bruselas y en otros
por el contrario su mantenimiento
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PROBLEMAS ACTUALES
LOS GOBIERNOS LOCALES INTERMEDIOS EN EL ESTADO AUTONÓMICO DESPUÉS DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL...
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