¿Del gobierno digital al gobierno abierto? Iniciativas para transformar la gestión de recursos humanos con un componente tecnológico y cambio institucional

AutorOlga Ramírez Hernández/Miquel Salvador Serna
Páginas73-93

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1. Introducción

Tradicionalmente la incorporación de una nueva tecnología en las organizaciones públicas se ha asociado a la idea de cambio (cuanto menos potencial). La realidad ha demostrado que en muchas ocasiones la transformación distaba de alterar los parámetros básicos de la organización. Un ejemplo de ello son las valoraciones otorgadas, aunque no siempre con suficiente evidencia empírica para sustentarlas, en el caso de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) y su asociación al denominado gobierno electrónico (y más recientemente al gobierno digital). En muchas ocasiones, y estas sí suelen ilustrarse, las iniciativas llevadas a cabo no han significado mucho más que una mera automatización de procesos, sin generar transformaciones de calado en las Administraciones.

Más allá de dichos resultados, ha surgido con fuerza el concepto de gobierno abierto que pretende ir mucho más allá de la transformación digital para generar nuevos modelos de relación entre las instituciones públicas y la ciudadanía. La cuestión es si este nuevo referente realmente incorpora componentes que faciliten el proceso de transformación de las Administraciones Públicas.

El capítulo propone indagar, combinando aportes conceptuales y evidencias basadas en dos estudios de caso, hasta qué punto las experiencias de innovación con un componente tecnológico, y que incorporen elementos del gobierno abierto, tienen un mayor potencial de cambio institucional en las Administraciones Públicas.

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Para ello se introduce un marco analítico que combina la revisión de los conceptos de gobierno digital y gobierno abierto y los vincula a conceptos y componentes asociados a la innovación y al cambio institucional. Con dicho enfoque se plantea analizar dos experiencias, a modo de aporte de evidencias a partir del método del estudio de caso, centradas en un componente clave de la dimensión interna del funcionamiento de las organizaciones públicas, la gestión de recursos humanos. La relectura de las dos experiencias (CORH e Inno-Gent) a partir del marco analítico permite identificar tanto sus componentes característicos como su potencial de transformación en términos de innovación y cambio institucional. Dos evidencias con las que se propone valorar el potencial de transformación que ofrecen las iniciativas de innovación con un componente tecnológico enmarcadas en los citados planteamientos (gobierno digital y gobierno abierto).

2. Del gobierno digital y del gobierno abierto

Para valorar la distancia entre lo que se proponía con el denominado gobierno digital y sus concreciones más habituales resulta conveniente, en primer lugar, definir el propio concepto. Siguiendo las definiciones más extendidas (Salvador, 2002; Gascó, 2014; Ramírez-Alujas, 2010), el concepto de gobierno electrónico (como referente precursor del digital) se vincula a la adopción de las TIC por las Administraciones Públicas, creando diferentes vías para mejorar su funcionamiento interno y facilitar su interacción con otras organizaciones públicas y privadas, y especialmente con la ciudadanía. En la misma línea, Cardona (2004) destaca que el concepto de gobierno electrónico implica innovación en las relaciones internas y externas del gobierno, afecta a la organización y a la función de gobierno en lo relativo al acceso a la información, a la prestación de servicios, a la realización de trámites y a la participación ciuda-dana, y busca optimizar el uso de los recursos para el logro de los objetivos gubernamentales.

Según una de las definiciones más extendidas (Baum, C. y Di Maio, A. (2000), el gobierno electrónico consiste en «the continuos optimisation of Government service delivery, citizen participation and governance by transforming internal and external realtionships though technology, the Internet and new media». Una definición que pone de relieve la importancia de cambio y de las dimensiones donde este debería producirse.

A partir de estas definiciones pueden identificarse diferentes dimensiones del gobierno electrónico, atendiendo a dónde se ubican los cambios esperados (Salvador, 2007; Criado y Ramilo, 2003; Cardona, 2004):

  1. Dimensión externa. Se refiere al desarrollo de nuevas interfaces de contacto entre el gobierno y la sociedad (ciudadanía, entidades sociales, empresas), combinando contenidos vinculados a la información, la prestación de

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    servicios o el fomento de la participación. En la dimensión externa se han registrado avances significativos, reflejados en páginas web con mayores niveles de interactividad o con aplicaciones móviles que facilitan el intercambio con la ciudadanía, con una importante presencia de contenidos vinculados a ofrecer y canalizar información y documentación sobre la actividad gubernamental y administrativa y a presentar diferentes trámites en línea. Un ejemplo de ello son las redes sociales (Criado y Rojas, 2013) y su plasmación en la presencia de organismos públicos en diferentes plataformas.

  2. Dimensión de promoción. Para potenciar la cohesión social y reducir la fractura digital por parte de la ciudadanía y del resto de agentes sociales. Esta dimensión se relaciona tanto con la promoción de infraestructuras para facilitar el acceso como con la promoción de la cultura de las TIC facilitando recur-sos para optimizar su utilización.

  3. Dimensión en red del gobierno digital o relacional. Consiste en facilitar el establecimiento de plataformas de relación y colaboración para el inter-cambio de información y recursos entre administraciones (Government to Government o G2G) o entre administraciones y otro tipo de actores vinculados a la prestación de servicios públicos o que participan en su gestión (Government to Partners o G2P) y entre administraciones y empresas (Government to Business). En estas relaciones, asociadas al concepto de interoperabilidad, se utilizan metodologías y estándares de común aplicación a todos los organismos involucrados siendo muy importante en este caso la seguridad en el acceso a los sistemas y aplicaciones utilizados (Naser y Concha; 2011).

  4. Dimensión interna. Se refiere a los procesos de transformación en las dinámicas internas de funcionamiento de las organizaciones públicas, incidiendo en aspectos tales como la redefinición de estructuras, la gestión por procesos y procedimientos y, especialmente, los recursos humanos –incluyendo los mecanismos operativos para su gestión pero también su incidencia en la comunicación y la implicación de los profesionales–. En la dimensión interna se han volcado significativos esfuerzos tanto desde el punto de vista presupuestario como humano, con importantes avances en cuanto a la automatización de procesos y gestión de flujos de información. Buena parte de las mejoras de procesos vinculados a la oferta de trámites en línea responden (o deberían) a avances en esta dimensión. Pero en buena parte de los casos las transformaciones registradas resultan ser menos profundas de lo que se pretendía, sin conseguir cambios internos que incidan en los valores, la cultura organizativa, los comportamientos existentes o las lógicas de funcionamiento efectivo de la organización (Criado et al., 2002; Ramírez-Alujas, 2010; Naser y Concha, 2011).

    El desarrollo del gobierno electrónico ha registrado avances desiguales en las cuatro dimensiones citadas. En definitiva, y como apunta Heeks, «many e-Goverment projects fail to deliver their promises in terms of specifics outcomes» (citado por Luna y Gil-García, 2011).

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    Con independencia de dichos resultados, desde el ámbito político pero también desde el ámbito académico, ha surgido con fuerza el concepto de gobierno abierto.

    Aunque el término gobierno abierto no es un concepto nuevo, su renovado alcance y su vinculación con un componente tecnológico sí apuntan a un cambio de paradigma. En su informe de 2003, la OCDE avanzaba una noción preliminar del gobierno abierto (Ramírez-Alujas, 2012) cuando aludía a la necesidad del gobierno y la administración de relacionarse de forma más clara y fluida con la sociedad en cuanto a informar, consultar y hacer participar a la ciudadanía, fomentando la apertura y mejora en la elaboración de las políticas públicas. Posteriormente, en 2005 y 2011, el mismo organismo internacional, planteaba la necesidad de incorporar la transparencia, la accesibilidad a los servicios públicos y la información unida a la capacidad de dar respuesta a las nuevas demandas y necesidades de la sociedad y a la participación ciudadana y la colaboración entre múltiples actores, tanto en la formulación de políticas como en la entrega de servicios.

    El gobierno abierto va más allá del gobierno electrónico o digital, pues aunque ambos conceptos comparten algunos principios y tienen como nexo común el uso de las TIC, como apunta Cruz-Rubio (2015), el enfoque y las finalidades de ambos son distintos. Según Calderón y Lorenzo (citados por Ramírez-Alujas, 2012) mientras que el gobierno electrónico se refiere a la aplicación de las TIC y a sus herramientas a los procedimientos administrativos y procesos preexistentes, el gobierno abierto incluye cambios en valores que van mucho más allá de la tecnología. Uno de los referentes especialmente citados para dar cuenta del impulso que cobró el concepto es el Memorando de la Administración Obama en 2009 sobre Transparencia y Gobierno Abierto, en el que plan-teaba una definición vinculada a la promoción de la transparencia, la colaboración y la participación, y que para...

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