El gobierno
| Cargo del Autor | Profesores de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense |
-
POSICIÓN CONSTITUCIONAL DEL GOBIERNO
Como ha escrito Eduardo Espín, en nuestro sistema parlamentario parece configurarse una clara hegemonía política del Gobierno, en consonancia con la evolución de los regímenes políticos tras la I Guerra Mundial. En efecto, señala este autor, algunas veces simplemente en la práctica política y sin plasmación expresa en la Constitución, y en otros casos favorecido por la propia regulación constitucional, el auge de los ejecutivos es una constante progresiva y al parecer irreversible.
Con la Constitución española de 1978 se consagra también en nuestro país esta hegemonía, mediante tres vías:
1) Origen parlamentario del Gobierno. El Gobierno tiene su origen en una votación de investidura de su Presidente en el Congreso de los Diputados lo que le otorga una legitimidad democrática indirecta y exige el compromiso expreso de las fuerzas parlamentarias que le sustentan, por lo que su posición es ya inicialmente más sólida que la de los Gobiernos propios de los regímenes de parlamentarismo negativo, designados directamente por el Jefe del Estado sin necesidad de una expresa declaración previa de confianza parlamentaria.
2) Estabilidad política del Gobierno, derivada de la dificultad de poner en marcha los mecanismos de responsabilidad política. Es muy poco probable que el Congreso pueda lograr la dimisión del Gobierno a través de la cuestión de confianza o de la moción de censura. La utilización de la primera queda en manos del Presidente del Gobierno y las exigencias constitucionales de la moción de censura la hacen prácticamente imposible, salvo en supuestos de ruptura de la propia mayoría parlamentaria. Pensemos simplemente que la exigencia de que la moción de censura incluya un candidato a la Presidencia del Gobierno es un factor claramente disuasorio pues todos los grupos políticos de la oposición pueden coincidir en la conveniencia de derribar al Gobierno, pero resulta mucho más difícil su acuerdo en la designación de un candidato alternativo a la Presidencia del Gobierno. Por otro lado, la necesidad de una mayoría absoluta del Congreso favorable a la moción de censura para que ésta prospere supone que favorecen al Gobierno no sólo los votos contrarios a la moción, sino también las ausencias, las abstenciones y los votos blancos y nulos.
3) Importancia de las funciones constitucionales del Gobierno. La importancia de las funciones que la Constitución atribuye al Gobierno demuestra por sí sola su supremacía política. En efecto, el artículo 97 CE, inspirado en el artículo 20 de la Constitución francesa de 1958, ha configurado al Gobierno como auténtico órgano de dirección política, superando las concepciones decimonónicas de los ejecutivos. De conformidad con el citado precepto constitucional «el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes».
No obstante estas manifestaciones de la hegemonía política del Gobierno, resulta en estos momentos conveniente recordar que ésta puede estar condicionada por la estructura concreta del sistema de partidos políticos. Como apuntaba acertadamente ya en 1982 Eduardo Espín, si la fragmentación de este sistema fuerza de manera constante a la formación de Gobiernos de coalición, el centro de la hegemonía política puede desplazarse en mayor o menor medida del Gobierno hacia las direcciones de los partidos que integran la coalición —cuyos miembros no siempre están presentes en el Gobierno— y más aún, añadimos nosotros, cuando se trata de un Gobierno monopartidista basado en un pacto de legislatura o incluso en el apoyo parlamentario puntual. Con ello el Gobierno pierde autonomía y capacidad de decisión. Por el contrario, con Gobiernos monopartidistas apoyados por mayorías parlamentarias sólidas la dirección del partido gubernamental forma parte habitualmente del propio Gobierno y la supremacía de éste es evidente.
-
COMPOSICIÓN DEL GOBIERNO
-
Rango de la regulación
La composición del Gobierno está regulada en la Constitución, que se remite a una ley para detallar su composición concreta, número de miembros, estatuto e incompatibilidades (art. 98.1 y 4), así como para crear, regir y coordinar los órganos de la Administración del Estado (art. 103.2), reserva de ley frecuente por otra parte en Derecho comparado como sucede con la Constitución italiana (art. 95) y la Constitución portuguesa (art. 186). En cumplimiento de las previsiones constitucionales se ha aprobado la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (BOE núm. 285, de 28 de noviembre) (en adelante LGO).
Cuestión distinta es la oportunidad o no de esa reserva constitucional de ley pues podría considerarse que si bien otorga una mayor estabilidad al Gobierno y a la Administración, su fijación por Decreto permitiría aumentar la flexibilidad en la formación de los Gobiernos. Pero, dados los términos tan amplios del texto constitucional, también es posible que esa ley determine el número concreto de ministros o que establezca unos aspectos básicos y permita su desarrollo reglamentario. Consideramos no obstante, y con independencia de razones de funcionalidad, que la reserva legal ha de entenderse de un modo estricto. Precisamente esa fue la razón principal de la crítica de la oposición a la práctica seguida durante la etapa en el poder de UCD de regular la composición del Gobierno mediante decretos-leyes.
Tras la llegada del PSOE al Gobierno se dio cumplimiento parcial al mandato constitucional con la aprobación de la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organización de la Administración Central del Estado, cuyas disposiciones habían de entenderse complementadas por los preceptos todavía vigentes de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957.
De conformidad con lo establecido en la Constitución, el artículo 1.2 de la citada Ley 10/1983 organizó la Administración Central del Estado enumerando los Departamentos ministeriales que la componían. Además, el artículo 11 recordaba expresamente la reserva legal cuando señalaba que «la creación, modificación y supresión de los Departamentos ministeriales se establecerá por ley aprobada por las Cortes Generales».
El último de los preceptos citados fue modificado por el artículo 70 de la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1986, autorizando al Presidente del Gobierno «para variar, mediante Real Decreto, dictado a propuesta del mismo, el número, denominación y competencias de los Departamentos ministeriales». Dada la vigencia anual de las Leyes de Presupuestos este artículo ha sido reiterado en las sucesivas Leyes de este tipo, hasta incorporarse finalmente al artículo 75 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de orden social. De acuerdo por tanto con la «deslegalización» operada, a partir de 1986 se han aprobado sucesivos Reales Decretos que han ido configurando la composición del Gobierno.
En la actualidad está en vigor, en primer lugar, el Real Decreto 557/2000, de 27 de abril, de reestructuración de los Departamentos ministeriales (BOE núm. 102, de 28 de abril), según el cual la Administración General del Estado queda estructurada en los siguientes Departamentos ministeriales:
Ministerio de Asuntos Exteriores.
Ministerio de Justicia.
Ministerio de Defensa
Ministerio de Hacienda
Ministerio de Interior
Ministerio de Fomento
Ministerio de Educación, Cultura y Deporte Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación Ministerio de la Presidencia
Ministerio de Administraciones Públicas
Ministerio de Sanidad y Consumo
Ministerio de Medio Ambiente Ministerio de Economía
Ministerio de Ciencia y Tecnología
En segundo término, el Real Decreto 558/2000, de 27 de abril (BOE núm. 102, de 28 de abril) crea dos Vicepresidencias del Gobierno, una Vicepresidencia Primera y una Vicepresidencia Segunda para Asuntos Económicos. Este Real Decreto ha sido modificado por el Real Decreto 209/2001, de 27 de febrero.
Finalmente la deslegalización de la composición del Gobierno ha quedado consolidada con la aprobación de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (BOE núm. 90, de 15 de abril) (LOFAGE). Esta Ley, tras derogar los citados artículos 1.2 y 11 de la Ley 10/1983, de 16 de agosto, antes citados, que configuraban la reserva legal en esta materia, señala en unos términos poco afortunados que «la determinación del número, la denominación y el ámbito de competencia respectivo de los Ministerios y las Secretarías de Estado se establecen mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno» (art. 8.2). En esa misma línea, la LGO atribuye al Presidente del Gobierno la facultad de «crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, así como las Secretarías de Estado» [art. 2.2.j)]. Por lo demás la LGO deroga los preceptos hasta ahora todavía vigentes de la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organización de la Administración Central del Estado, y de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 [Disposición derogatoria única.2.a) y b) LOFAGE].
-
Gobierno y Consejo de Ministros
El artículo 98.1 CE determina que: «El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley».
Este precepto abre la posibilidad de incorporar al Gobierno miembros de rango inferior al de Ministro como sucede, por ejemplo, en Gran Bretaña. En este caso podrá establecerse una diferenciación entre «Gobierno» y «Consejo de Ministros». Este último estaría integrado por el Presidente, Vicepresidentes en su caso y Ministros, mientras que el Gobierno sería un órgano más amplio que incluiría todos los miembros que permite la Constitución. De todos modos la formalización de esa diferenciación orgánica...
-
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba