Las fases y la red de actores en la gobernanza y modernización administrativa de alcobendas: capacidades, intereses y estrategias
| Autor | Ángel Iglesias Alonso |
| Páginas | 121-155 |
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En Alcobendas el modelo de gobernanza adoptado y la introducción de mecanismos innovadores de gestión se insertan en la agenda política como una derivada de la percepción de los problemas locales por parte de las elites que acceden al gobierno local (SUBIRATS, 1994). Cuando accede al gobierno local el equipo de gobierno, que surge de las primeras elecciones locales democráticas, sus preocupaciones más relevantes giran en torno a los siguientes problemas:
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En primer lugar, los problemas sociales, en cuyo origen está la desvertebración social y territorial de la ciudad95y que es necesario resolver desde la acción política.
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En segundo lugar, la necesidad de dotar a la administración local de capacidad política y transformadora. Hasta el advenimiento de los primeros gobiernos democráticos el gobierno local de Alcobendas, en consonancia con todos los gobiernos locales de la época, era un mero productor de servicios, pocos e indiferenciados por otra parte, bajo la tutela de la Administración Central. A partir de las primeras elecciones democráticas, se hacía imprescindible la creación de un auténtico gobierno local.
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Tercero, el problema financiero. La administración que se encuentran al acceder al gobierno es una administración sin apenas recursos financieros (en Alcobendas el Ayuntamiento sólo ingresa la tasa basuras)96.
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Cuarto, la problemática de la cultura organizativa interna, con un aparato administrativo sin capacidad de respuesta con, también, escasos recursos humanos y organizativos. En este respecto, es una organización magra y estructurada en torno a un esquema legalista y burocrático con compartimentos estancos, fragmentados y con diferenciación especializada También una administración eminentemente gestora, pero sin capacidad política para la adopción de decisiones coordinadas en materia de infraestructuras, equipamientos y prestación de servicios públicos locales.
De este modo, la reforma social, el crecimiento económico, la consolidación de la democracia y la eficacia en la gestión constituyen los aspectos sistémicos de la Agenda Política en las diferentes legislaturas de Alcobendas integrando los distintos aspectos97.
Por tanto, el objetivo del equipo de gobierno que se incorpora al primer ayuntamiento democrático es consolidar la democracia local y potenciar la provisión de servicios públicos locales para la mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos. La consecución de este objetivo requería la introducción de mecanismos de gobernanza y la continua modernización del aparato administrativo, con una doble necesidad de innovación: en qué se hace y en cómo se hace.
En este orden de cosas debe llamarse la atención acerca de las condiciones que permiten adoptar el modelo de gobernanza en Alcobendas, para lo que es preciso detenerse tanto en las circunstancias políticas y económicas como en los aspectos institucionales.
Respecto a las circunstancias políticas, el inicio del proceso se hace coincidir con el advenimiento de los nuevos ayuntamientos democráticos. En el marco de la consolidación democrática, el cambio político que se produce con la llegada de los gobiernos locales democráticos lleva implícita su repolitización y el consiguiente cambio, tanto en su papel como en su actuación, frente a la sociedad civil para consolidar y profundizar el incipiente régimen democrático. En un segundo momento, accede al poder en Alcobendas un partido político con unos valores y una visión de la Administración local y con necesidad de controlarla98, eliminando las restricciones, tanto de carácter político, como or-
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ganizativo, para el ejercicio del liderazgo político y que identifica en las herramientas de la gobernanza un instrumento para el cambio. El detonante del proceso es pues la consolidación de Ayuntamientos democráticos y la necesidad de dotar de recursos a la acción municipal.
Por consiguiente, el equipo que accede al gobierno como resultado de las primeras elecciones democráticas, tras el largo paréntesis del régimen político anterior, se encuentra con las arcas vacías y con el reto de legitimar el gobierno local haciendo frente a los problemas acumulados con carencia de autonomía funcional, recursos financieros y competencias. Al crecimiento urbanístico y demográfico que sufre Alcobendas se une la falta de los servicios más elementales.
En ese contexto inicial de ausencia de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos en la ciudad, la gobernanza en Alcobendas engloba una preocupación por el funcionamiento, la eficacia y eficiencia del aparato administrativo99, la consolidación de los valores democráticos, la vertebración social y el crecimiento económico100. Para ello es necesario plantear una reforma global que sea permanente y continuada, que dé respuestas transversales a los problemas de la ciudad y no se circunscriba únicamente a la organización administrativa. Es decir, la generación de un proceso a largo plazo, creando una capacidad política y organizativa para obtener logros también en el corto plazo que dotasen de legitimidad al proceso.
En una fase posterior en el tiempo, emergen presiones no sólo de los ciudadanos para la prestación de más y mejores servicios, sino de los impactos de la globalización, lo cual requiere la promoción del desarrollo económico de la ciudad en un contexto de cambios económicos y sociales. En ambos casos, hay una exigencia de introducción de innovaciones internas en la gestión y una necesidad de coordinar. El equipo de gobierno se encuentra con una administración que no presta servicios suficientes y una organización administrativa que tiene que adaptarse a las nuevas necesidades. Precisamente en la etapa de globalización, que coincide con la puesta en marcha del Plan Estratégico, el mo-
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delo de gobernanza pretende dar respuesta a los retos derivados de los cambios sociales y de las estructuras productivas que tienen lugar en la ciudad para situarla en el contexto de ciudades europeas.
Ciertamente, la existencia desde el comienzo de un gobierno con mayorías absolutas permite poner en marcha un programa de gobernanza y modernización del aparato administrativo de forma permanente y continuada.
Finalmente, el proceso se ve favorecido por la existencia de otros aspectos institucionales como las expectativas de un nuevo régimen democrático y, en lo que hace a la organización administrativa, la escasa resistencia al cambio, ya que se parte de un aparato administrativo pequeño, que va creciendo a medida que lo hace la ciudad, que va adquiriendo una cultura propia y que no presenta resistencia a las innovaciones que promueven los cargos electos.
La característica más notoria en punto a la puesta en marcha de los mecanismos de gobernanza en Alcobendas es que el proceso no ha estado imbuido en su totalidad de una lógica tecnocrática. El Alcalde y otros políticos, además del grueso de directivos públicos y la sociedad civil local, han estado desde el principio comprometidos con el proceso de gobernanza y lo han apoyado continuamente. El hecho es que los objetivos globales del proceso han sido políticamente formulados y se ha buscado el apoyo de la sociedad civil a la que se ha dado información para facilitar la comprensión del proceso.
Por lo que se refiere a la consecuente introducción de innovaciones en la gestión, ha existido un bajo nivel conflictual entre los políticos, los directivos y los empleados públicos (representantes de los trabajadores en el Ayuntamiento y centrales sindicales) lo que ha permitido continuidad en el proceso. En este sentido, la creación de una unidad de coordinación para organizar el proceso ha sido clave. A ello se añade el que, en Alcobendas, las innovaciones administrativas interesan a: 1) Los cargos electos y los sindicatos que perciben la modernización como una alternativa a las privatizaciones y al incremento de servicios públicos a prestar por el Ayuntamiento. Los sindicatos a través de la Junta de personal y el Comité son cogestores y por tanto, corresponsables del proceso. 2) Los intereses empresariales de Alcobendas. 3) Los directivos y gerentes públicos que ven oportunidades de promoción profesional. A partir de estos intereses se organizan coaliciones que legitiman el proceso.
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Más aún, las expectativas se han mantenido realistas y no han existido contradicciones entre la realización del proceso y otras medidas (resultados no queridos, por ejemplo, despedir a trabajadores como consecuencia del proceso) con lo cual la motivación y participación de los empleados se ha mantenido alta.
Adicionalmente, el proceso se ha sustentado en proyectos «bandera» visibles, resultados inmediatos en algunas iniciativas y creación de un «momentum» en el que el equipo del liderazgo facilita la integración de...
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