Gobernanza local y transparencia

Autor:Dr. Santiago A. Bello Paredes
Cargo:Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Burgos
Páginas:1-28
RESUMEN

Este trabajo estudia la evolución de las entidades locales desde 1812 a la actualidad como instrumentos de participación de los ciudadanos. Superada la fase de una concepción liberal, en la cual se fundaban exclusivamente en la libertad individual de las personas y estaban subordinadas al Estado, se ha llegado en la Constitución de 1978 a su configuración como instrumentos de participación... (ver resumen completo)

 
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Abreviaturas

CE Constitución Española.

EACyL Estatuto de Autonomía de Castilla y León.

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FJ Fundamento Jurídico.

LTAIPBG Ley 19/2013, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

LRBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

STC Sentencia del Tribunal Constitucional.

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1. Acercamiento histórico y conceptual a la organización local en España

Antes de poder analizar la situación actual de las entidades locales en nuestro Derecho, y del impacto que la transparencia pueda tener en las relaciones entre el poder y los ciudadanos en el marco local, tenemos que efectuar un somero análisis de la situación de las estructuras locales en el periodo comprendido entre 1812 al momento inmediatamente anterior a la aprobación de la CE.

Y la elección como hito normativo de la Constitución de 1812 no puede significar que se pretenda desconocer la situación histórica anterior, sino que, por el contrario, se parte de las conclusiones ofrecidas en los estudios históricojurídicos realizados sobre los entes locales de nuestro país desde la Edad Media1, aun con la asumida dificultad de ofrecer una visión objetiva de esta evolución histórica, y es que, como ya nos advirtiera Jackson TURNER, «cada época escribe de nuevo la historia del pasado con referencia a las circunstancias predominantes en su propio tiempo»2.

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De esta forma, nos encontramos con la situación de unos municipios, fundamentalmente los castellanos, que alcanzaron una época de notable esplendor al final de la Alta Edad Media3, con el consiguiente componente político de su actuación en relación con la nobleza y el monarca. Y ello hasta el punto de que HINOJOSA pudiera afirmar que «el municipio medieval ha sido el precursor del Estado moderno. Él suprimirá las trabas jurídicas que separaban las varias clases sociales y daban el carácter de privilegio a la libertad civil y la participación en la vida pública. Los grandes principios que informan la vida contemporánea, la libertad de la persona, de la propiedad y del trabajo, la inviolabilidad del domicilio, la igualdad de derechos civiles y políticos, en suma, tuvieron su primera realización práctica en la esfera limitada por los muros del municipio»4.

Y esta situación se mantuvo hasta que el Estado, o por decirlo con mayor rigor el poder real alcanzó su afianzamiento definitivo5, lo que ocasionó la crisis irreductible del poder de los municipios castellanos surgidos de la Alta Edad Media; todo lo cual pone en evidencia el radical antagonismo que parece haber existido entre la autonomía municipal y los principios constitutivos del Estado absoluto, de manera que, según demuestra la experiencia histórica, allí donde el Estado adquirió consistencia merced a su adecuación a las formulaciones absolutistas, el municipio perdió fortaleza institucional en análoga medida6.

En nuestro país esta situación se vivió durante el período de los Austrias, en el que se produjo un declive importante de los municipios7con la pérdida de sus

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instituciones de autogobierno. De esta forma, de un sistema de gobierno con democracia directa, el Concejo8, se pasó a un sistema de cargos concejiles vitalicios que llegaron a ser vendidos por los monarcas para obtener fondos adicionales para sus arcas9; igualmente se produjo un incremento de la intervención de los monarcas sobre las Haciendas y bienes locales, la desvalorización de las funciones a desempeñar por los municipios y la potenciación de la figura de los Corregidores como órganos encargados de controlar los municipios en su condición de representantes del monarca10.

Pues bien, si se efectúa un análisis de las ideologías subyacentes a las diversas construcciones constitucionales de las entidades locales existentes en España, se advierte que fueron las corrientes liberales dominantes en Europa, y como reacción al decadente sistema absolutista, las que otorgaron el soporte teórico para una redefinición de la situación de las entidades locales en su relación con el Estado, y ello desde la Constitución de 1812.

En este sentido se debe destacar la importancia que tuvo la escuela de los fisiócratas en la construcción de los principios esenciales sobre los que se ha asentado la construcción del municipio moderno11; pues, como señala MARTÍN MATEO, sus ideas sobre la necesaria participación en los sentimientos comunitarios para la constitución de una firme unidad nacional les condujeron a apoyar la creación «no [de] una república confederada de

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pequeñas unidades autónomas, sino de un poderoso Estado cohesivo y monárquico»12.

Por lo que, y como reacción al sistema absolutista despreciado por la sociedad13, que incluso era antieconómico14y poco racionalizado15, se presentó una fórmula de descentralización, como instrumento para conseguir un elevado espíritu nacional partiendo de la toma de conciencia de la pertenencia a unidades comunales menores, integrantes de otra superior16, sin que en ningún momento esta descentralización de funciones tuviese «carácter político-autonómico»17.

Y ello porque la propia concepción asociativa de tales municipios excluía su naturaleza política18, si éstos son una asociación de vecinos, era conveniente otorgarles el cumplimiento de sus «asuntos comunes»; asuntos que serán los propios del hecho de la convivencia y fundamentalmente la ayuda mutua, y que fueron calificados como «privativos»19, «exclusivos» de tales vecinos. Por esto es privada la sociedad municipal, porque los asuntos alrededor de los

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cuales se constituye son asuntos propios y privativos de sus miembros, que no afectan como tales a la comunidad política y sobre los cuales ésta no presenta exigencia alguna20.

Afirmándose la existencia de esta entidad privada como corolario del derecho de libertad individual, ello obligaba al Estado a su amparo y garantía y también conllevaba la inexistencia de cualesquiera entes intermedios que pudieran interrumpir el canal de comunicación directo del Estado soberano con todos y cada uno de los súbditos21.

De este modo, la conformación de la situación de las entidades locales, en relación con el Estado, no resultaba sino el ajuste del régimen local a una concepción política inspirada en los dogmas de la voluntad general y del principio de igualdad.

Y fue ésta la ideología que subyació a los municipios durante la Revolución francesa y en las posteriores reformas napoleónicas, constituyendo la base argumental del modelo municipal francés, y también el español surgido de la Constitución gaditana de 1812.

En esta línea se encuentra el Discurso Preliminar de la Constitución de Cádiz cuando señala que «los vecinos de los pueblos son las únicas personas que conocen los medios de promover sus propios intereses; y nadie mejor que ellos es capaz de adoptar medidas oportunas, siempre que sea necesario el esfuerzo reunido de algunos o muchos individuos (...), y jamás se ha introducido doctrina más fatal a la prosperidad pública que la que reclama el estímulo de la Ley o la mano del Gobierno en las sencillas transacciones de particular a particular, en la inversión de los propios para beneficio común de los que cuidan, producen y poseen, y en la aplicación de su trabajo y de su industria, objetos de utilidad puramente local, y relativa a determinados fines»22.

Y todo ello encaja en las tesis liberales que aceptan el origen natural de los municipios23, no obstante lo cual éstos debían ceder ante las actuaciones del Estado para la puesta en práctica de una buena administración24.

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Esta visión fisiocrática de los municipios tuvo su continuación en la corriente de pensamiento de los «liberales doctrinarios», la cual surgió en Francia después de la Restauración como superación del antagonismo entre la aristocracia y la burguesía, y tuvo en la obra de CONSTANT su más brillante defensor y en la concepción del poder local uno de sus más importantes postulados25.

Las entidades locales fueron configuradas como un cuarto poder, «pouvoir municipal», junto al legislativo, ejecutivo y judicial; configuración doctrinal que tiene una doble finalidad: garantizar que el Parlamento tenga un ámbito propio, como sede de la acción política, y hacer de cada municipio un lugar de iniciación de la gestión pública que compensara a la nobleza rural su limitada presencia en el Parlamento26.

De esta forma, CONSTANT concluye manifestando la necesidad de permitir a las entidades locales regular sus propios intereses; lo que interesa sólo a una parte, se debe decidir sólo por ésta. Para explicarlo este autor proponía el siguiente ejemplo: «imaginemos una nación de un millón de habitantes, repartidos en un número cualquiera de municipios: en cada municipio, cada individuo tendrá intereses que sólo le conciernen a él, y que, por consiguiente, no deben ser sometidos a la jurisdicción del municipio. Habrá otros que interesarán al resto de los habitantes del municipio, y tales intereses serán de competencia municipal. Esos municipios a su vez tendrán intereses que sólo afectan a ellos, y otros que se extenderán a toda la región. Los primeros serán de competencia exclusivamente municipal, los segundos de competencia de la región, y así sucesivamente hasta llegar a los intereses generales,...

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