El sistema federal argentino en la globalización: la reforma constitucional de 1994 y la tensión entre regionalización y regionalismo
| Autor | Mariano Ferrero |
| Cargo del Autor | Doctorando en el Departamento de Relaciones Internacionales. Universidad del País Vasco |
| Páginas | 741-754 |
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En todo sistema político estatal existe una tensión inmanente entre centralización y descentralización territorial del poder que las diferentes constituciones «resuelven» formalmente estableciendo grados variables de (des)centralización que conducen a la identificación dicotómica de sistemas unitarios y federales (con categorías intermedias, en su caso). Sin embargo, debe tenerse presente la dinámica de estas formas de organización territorial, tanto porque en cada momento se asiste a procesos de «descentralización» o «centralización» respecto de una situación organizativa de referencia (DE VERGOTTINI, 1987: 19) como por los diversos usos políticos de que puede ser objeto la aplicación de la fórmula organizativa constitucional. En este sentido, pretendemos explorar la fórmula de permisividad constitucional a la conformación de regiones para el desarrollo económico y social (art. 124) incorporada por la reforma constitucional de 1994 y, transcurrida una década, su operatoria dinámica como parte del proceso federal argentino.
La Constitución argentina constituye, en el contexto del derecho constitucional latinoamericano, el exponente vigente más antiguo de sistema federal de organización del Estado. En efecto, la carta magna de 1853 consagra un tipo de Estado compuesto estableciendo una distribución territorial del poder que reconoce autonomía -legislativa y constitucional- a las unidades federadas, i.e. las provincias. Sin embargo su aplicación ha estado históricamente signada por una praxis política caracteri-
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zada por el notable predominio del centro, ergo del gobierno nacional, que ha conducido a una disonancia entre la Constitución formal y el derecho constitucional material (BIDART CAMPOS, 1992; QUIROGA LAVIÉ, 1991).
La consolidación de un tipo de «federación centralizada» (LUATTI, 1998: 362) o «centrípeta» (DELICH, 2004: 103) se asienta sobre, a la vez que ha reforzado, el estructural desequilibrio territorial de recursos económicos, demográficos y de poder entre Buenos Aires (y su zona metropolitana) y el resto del país (el interior). Sobre esta base, la tendencia centralizadora que caracterizó mundialmente la aparición del Estado social se saldó con una expansión de las atribuciones federales en materia económica y social y una creciente dependencia económico-financiera de la mayoría de las provincias respecto del presupuesto nacional. Por último, los recurrentes golpes de Estado entre 1930 y 1983 implicaban la instalación de gobiernos autoritarios a nivel federal que intervenían las instituciones provinciales para someterlas a su control centralizado. En todo caso no debe olvidarse que esa prevalencia del poder central de la federación, en especial en lo atinente al intervencionismo socio-económico, se enmarcaba en la economía política internacional de la era keynesiana conformado sobre espacios económicos nacionales discretos (CAMERON/PALAN, 1999).
Ahora bien, esta territorialidad discreta de las economías nacionales se está viendo afectada por los cambios que experimenta la economía política mundial en la era de la globalización. En concreto se pasa del paradigma de lo internacional, basado en la interconexión de espacios «nacionales» -que continúan, no obstante, siendo sitios distintos y separados divididos claramente por sus fronteras- al paradigma de lo global. Este último hace referencia a «procesos debido a los cuáles las relaciones sociales adquieren cualidades relativamente borderless y distanceless, de tal modo que las vidas humanas son crecientemente actuadas en el mundo como un único sitio» (SCHOLTE, 1997 a: 14-15). En consecuencia, se trata de un fenómeno caracterizado por la aparición del globo como un espacio social único para numerosas prácticas sociales y la simultánea pérdida relativa de centralidad de la distancia y de las fronteras estatales para la organización de las relaciones sociales de todo tipo.
Por lo tanto, debemos prestar atención inicialmente a las transformaciones estructurales que la globalización está significando para la economía política mundial. Estos cambios configuran los contornos contextuales en que tienen lugar, y cobran sentido, las previsiones sobre conformación de regiones que forma parte de los institutos incorporados por la reforma constitucional de 1994 para renovar el sistema federal argentino.
En primer lugar señalaremos que entendemos la globalización como un proceso histórico abierto, a través del que se está operando una transfor-742 goberna
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mación multidimensional del conjunto de la sociedad mundial (HELD et al., 1999). Las transformaciones globales son una consecuencia del encuentro de ciertas prácticas socio-espaciales de carácter transterritorial, tanto económicas como políticas y culturales, con las prácticas preexistentes inscriptas en la espacialidad territorial-nacional. En particular, nos interesa destacar que se opera una reorganización espacial que se traduce en una nueva geoeconomía política mundial (DICKEN, 1998) diseñada, primordialmente, por las prácticas de las grandes corporaciones económicas privadas. De todo ello resulta la conformación de redes de producción y comercialización de bienes y servicios, así como de sistemas financieros, de carácter transnacional. En definitiva, han ido constituyendo una economía global que opera en un espacio transterritorial y que «contiene a la «antigua» economía internacional dentro de un nuevo marco que se basa en el territorio de los Estados pero no es necesariamente nacional en términos de propósito, organización y beneficio» (TOOZE, 1997: 221).
En tanto estas actividades económicas globales se materializan en territorios bajo la autoridad soberana de los Estados, éstos se han visto involucrados en la implementación de los marcos regulatorios que han permitido mover libremente el capital, los insumos productivos, la tecnología, y los productos, a través de las fronteras. Para ello han venido desarrollando, a través de instituciones multilaterales como la Organización Mundial del Comercio y el Fondo Monetario Internacional (FMI), o las normativas bancarias de Basilea, una serie de regímenes legales regulatorios que permitan gestionar transterritorialmente la operatoria del capitalismo global (SCHOLTE, 1997 b). Asimismo han establecido, a escala regional, esquemas regulatorios e institucionales tales como la Unión Europea, el NAFTA o el MERCOSUR para gestionar espacios económicos ampliados. De este modo, por tanto, el Estado ha sido un agente clave en el desarrollo de los procesos globales, siendo al mismo tiempo sensiblemente modificado en su organización y funcionamiento.
En este sentido, la distribución territorial del poder en los Estados compuestos se ve afectada por el impulso prima facie centralizador que ejerce la participación en regímenes internacionales, monopolizado por el gobierno central, que establecen parámetros restrictivos para la adopción de medidas de política económica a los distintos niveles de gobierno (PANITCH, 1996: 86). De modo particular, en países altamente endeudados como Argentina, los programas de «ajuste estructural» impuestos por los tecnócratas del FMI y el Banco Mundial, privilegian ciertas metas macroeconómicas -control inflacionario, reducción del gasto público y equilibrio presupuestario- en detrimento de las responsabilidades sociales (MINSBURG, 1999). Estas metas «nacionales» justifican la presión ejercida desde el centro por el Ministerio de Economía sobre las provincias para adaptar su gestión a ciertos criterios sobre la restricción del déficit fiscal.
Paralelamente, no obstante, se constata que la lógica de la economía global ha venido a reconfigurar la organización territorial de los espacios
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económicos nacionales mediante la desigual inserción de sus territorios en la nueva geoeconomía global emergente. En este sentido, se torna pertinente visualizar a la globalización como glocalización entendiendo por tal el fenómeno de la incrustación local de lo global, de tal modo que la geografía económica mundial se reconfigura sobre la base de un «mosaico de economías regionales» sub-nacionales (SCOTT, 1998), descentrando el carácter discreto que se presume de una economía nacional. Por lo tanto adquieren mayor significación los espacios regionales y locales en cuanto sitio de (potencial) aglomeración de actividades productivas, y se asiste a una competencia entre regiones y ciudades por atraer la inversión y las actividades productivas de la economía global. Estas transformaciones requieren nuevas modalidades de organización y gestión territorial para implementar políticas regionales de desarrollo económico y social adaptadas a cada entorno que ayuden al territorio (socialmente entendido) bajo su jurisdicción a posicionarse como alguna de las «regiones que ganan» en la nueva geoeconomía (BOISIER, 1997; LIPIETZ/BENKO, 1992).
En consecuencia, esta inserción territorialmente...
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