Régimen de tramitación ambiental de una concesión de dominio público portuario
| Autor | Huesca Boadilla, Ricardo |
| Páginas | 345-358 |
Dictamen de la Abogacía General del Estado de 11 de junio de 2008 (ref.: A.G. Servicios Jurídicos Periféricos 5/08). Ponente: Ricardo Huesca Boadilla.
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1. Con fecha 20 de julio de 2007, el Director en funciones de la Autoridad Portuaria de Las Palmas se dirigió a la Dirección de Planificación y Desarrollo Portuario del ente público Puertos del Estado señalando que la empresa «X» había presentado a la citada Autoridad una solicitud de concesión de ocupación de dominio público portuario en el Puerto de Arinaga, junto con el proyecto básico para la ejecución de una «Terminal de Graneles Líquidos (betún asfáltico y emulsión) en el Puerto de Arinaga (Las Palmas)».
El proyecto básico, según se indica en el antecedente primero de la consulta de la Abogacía del Estado en Las Palmas de Gran Canaria, contempla como objeto de la obra la ejecución de una planta para la «recepción, almacenamiento y distribución de betún y emulsiones asfálticas».
El citado proyecto, según se indica en el oficio de remisión del Director del Puerto al ente público Puertos del Estado, se encuentra incluido dentro del anexo I («Industrias de cualquier tipo, cuando produzcan resi-Page 346duos químicos líquidos que no puedan ser evacuados a través de un alcantarillado») de la Ley 11/1990, de 13 de julio, de Prevención del Impacto Ecológico, de la Comunidad Autónoma de Canarias, por lo que debe ser sometido a una evaluación detallada de impacto ecológico.
Al mismo tiempo, el proyecto se encuentra dentro de los establecidos en el Anexo II. Grupo 6 –«Industria química, petroquímica, textil y papelera»–, apartado c) –«Instalaciones para el almacenamiento de productos petroquímicos y químicos»– del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, lo que determina, a su vez, que el proyecto presentado tenga encaje en el Anexo I de dicho Real Decreto Legislativo, añadido mediante la modificación recogida en la disposición final primera de la Ley 9/2006, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, más concretamente, en el Grupo 9 –«Otros proyectos»–, apartado d) –«Todos los proyectos incluidos en el anexo II cuando sea exigida la evaluación de impacto ambiental por la normativa autonómica»–.
A la vista de todo ello, y siendo el órgano ambiental competente el entonces Ministerio de Medio Ambiente, el Director del Puerto, adjuntando una copia de la memoria-resumen del proyecto, se dirigió al ente público Puertos del Estado, con objeto de que diese traslado al citado Departamento ministerial y de que se iniciase el procedimiento de evaluación de impacto ambiental.
2. El 6 de septiembre de 2007, el Director de Planificación y Dominio Portuario de Puertos del Estado contestó a esa solicitud señalando que «de conformidad con la normativa de evaluación de impacto ambiental, este Organismo considera que el órgano con competencia sustantiva en este aspecto es aquél que, por razón de la materia, ha de dictar la correspondiente resolución administrativa para la realización o autorización de la obra, actividad o instalación de que se trate» y que, si bien el artículo 112.2 de la Ley 48/2003 señala que la Autoridad Portuaria aprueba el proyecto constructivo, éste únicamente completará el proyecto básico que deberá ser aprobado por el órgano sustantivo correspondiente, en este caso la Comunidad Autónoma de Canarias, al estar transferidas las competencias en materia de industria, concluyendo que «en consecuencia, al ser aprobado el proyecto, por razón de la materia (industria), por el Gobierno de Canarias, la evaluación de impacto ambiental de las instalaciones deberá tramitarse ante el órgano ambiental designado por dicha Comunidad Autónoma, no procediendo su tramitación ante el Ministerio de Medio Ambiente».
3. La respuesta dada por el ente público Puertos del Estado propició que, el 21 de septiembre de 2007, el Director de la Autoridad Portuaria se dirigiera a la Consejería de Medio Ambiente del Gobierno de Canarias, adjuntando una copia de la memoria-resumen del proyecto con objeto de que se efectuaran las correspondientes tramitaciones y consultas previasPage 347y se iniciara, en su caso, el procedimiento de evaluación de impacto 22/08 ambiental.
4. El 24 de octubre de 2007 se dictó resolución por parte del Vice- consejero de Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de Canarias, acordando, por las razones contenidas en sus fundamentos jurídicos, devolver a la Autoridad Portuaria de Las Palmas la documentación presentada por resultar improcedente tramitar el procedimiento de decisión sobre sometimiento a evaluación de impacto ambiental a instancia de tal entidad perteneciente a la Administración General del Estado, debiendo sustanciarse la instrucción a petición del órgano sustantivo competente, que es la Consejería de Industria del Gobierno de Canarias.
5. El 12 de noviembre de 2007, el Director de la Autoridad Portuaria se dirigió a la Abogacía del Estado en Las Palmas mediante un escrito en el que, después de relatar todos los antecedentes y ante las dudas jurídicas y de procedimiento que suscitó el escrito de Puertos del Estado y que se han repetido para otras solicitudes de concesiones demaniales recientes (instalación de una planta de biodiesel), se solicitó de dicha Abogacía del Estado que informase acerca de las siguientes cuestiones:
– Determinación, para los distintos promotores que formalicen solicitudes de concesiones demaniales, de los órganos estatales o autonómicos a los que corresponden las competencias sustantivas y ambientales conforme al Real Decreto Legislativo 1302/1986 y a la Ley 48/2003.
– Caso de que la competencia sustantiva y ambiental de los proyectos y actividades a realizar por los peticionarios recayese en órganos de la Comunidad Autónoma, forma de coordinación con el procedimiento administrativo que realiza la Autoridad Portuaria de otorgamiento de concesiones que establecen los artícu los 110 y siguientes de la Ley 48/2003.
6. La Abogacía del Estado consultante evacuó, con fecha 21 de abril de 2008, el informe solicitado. En dicho informe, tras unas amplias consideraciones jurídicas a las que se irá haciendo mención a lo largo del presente informe, y en cuanto a la primera cuestión suscitada, se llega a la conclusión de que, en el otorgamiento de concesiones en el dominio público portuario, el órgano sustantivo es la Autoridad Portuaria y el órgano ambiental el Ministerio de Medio Ambiente, correspondiendo, por tanto, la competencia sustantiva y ambiental a la Administración del Estado, conclusión que hace innecesario entrar en el examen de la segunda cuestión consultada, pues el presupuesto de la misma es que la competencia sustantiva y ambiental recayese en órganos de la Comunidad Autónoma.
No obstante, al considerar de interés general y suscitar dudas las cuestiones planteadas, dado el parecer contrario del ente público Puertos del Estado, la Abogacía del Estado en Las Palmas de Gran Canaria formula consulta a la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado, en virtud de lo dispuesto en el artícu lo 27 del RealPage 348Decreto 997/2003, que aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado.
I. Con carácter previo al análisis de las cuestiones sometidas a examen de este Centro Directivo, es necesario realizar una serie de consideraciones acerca de la evaluación de impacto ambiental y las diferentes competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas sobre esa materia, eje básico sobre el que gira la determinación de los órganos a los que corresponden las competencias sustantivas y ambientales en relación con el proyecto presentado y otros similares que requieren, además, el otorgamiento de la oportuna concesión en el dominio público portuario regida por lo dispuesto en el Capítulo VI del Título IV de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y prestación de servicios en los puertos de interés general.
Pues bien, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, en especial, con su sentencia núm. 13/1998, de 22 de enero (fundamento jurídico cuarto), reiterada en la más reciente sentencia núm. 101/2006, de 30 de marzo, «la evaluación de impacto ambiental es un instrumento que sirve para preservar los recursos naturales y defender el medio ambiente en los países industrializados...». Añade dicha resolución judicial que «la legislación ofrece a los poderes públicos, de esta forma, un instrumento para cumplir con su deber de cohonestar el desarrollo económico con la protección del medio ambiente (STC 64/1982, fundamento jurídico 2.º). La evaluación del impacto ambiental aparece configurada como una técnica o instrumento de tutela ambiental preventiva –con relación a proyectos de obras y actividades– de ámbito objetivo global o integrador y de naturaleza participativa».
En la citada sentencia, a la vista del contenido de los artícu los 4.1, 20 y 25 del Real Decreto 1131/1988, que aprueba el Reglamento de desarrollo del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de evaluación de impacto ambiental, y del objeto del conflicto planteado ante el Tribunal Constitucional, se dice (fundamento jurídico 7.º) que «... la evaluación de impacto ambiental es una técnica transversal, que condiciona (ahora o en el próximo futuro) la práctica totalidad de la actuación estatal que se mate- rializa físicamente, produciendo las consiguientes repercusiones en el territorio y en el medio ambiente de una o varias Comunidades Autónomas», para continuar declarando que «la evaluación de impacto ambiental no puede caracterizarse, por consiguiente, como ejecución o gestión en materia de medio ambiente. La finalidad, contenido y efecto de la norma básica estatal conduce a que...
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