Régimen jurídico de las carreteras

AutorMaría José Trillo-Figueroa
Cargo del AutorLetrado del Consejo de Estado Administradora Civil del Estado
Páginas293-314

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Introducción

Hasta tiempos relativamente recientes, la doctrina científica no había dedicado una especial atención al dominio público viario, a pesar de que su estudio nos remite a instituciones clásicas del Derecho administrativo como son el dominio público, la obra pública y el servicio público, que aparecen estrechamente relacionados.

El interés doctrinal por la cuestión comienza aproximadamente en la década de los setenta con célebres trabajos como el de RAFAEL GÓMEZ-FERRER “Entorno a la Ley de autopistas de peaje”.

En tiempos más recientes, el régimen jurídico de las carreteras ha cobrado especial relevancia en nuestro país. En primer lugar, por la aprobación de la Constitución Española de 1978 y la delimitación competencial que ésta realiza, no siempre fácil de interpretar, y que ha dado lugar a algunas importantes sentencias del Tribunal Constitucional y a varias obras de análisis jurisprudencial. En segundo lugar, y no por ello menos importante, la adhesión de España a las Comunidades Europeas en 1986 y su

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integración en el mercado común, ha determinado la adopción de muchas medidas normativas en la materia, fundamentalmente orientadas a la articulación de una Red Europea de Carreteras y que tienen por finalidad la supresión de todas las barreras artificiales para la consecución de un verdadero mercado único. En tercer lugar, cabe destacar el creciente interés de las modernas Administraciones Públicas por mejorar nuestra red viaria, hacerla más moderna y de calidad, y contribuir así, entre otras cosas, a la reducción de la siniestralidad en nuestras carreteras. En este sentido, la Administración Española ha impulsado medidas de fomento (a través de la aprobación de Planes Directores en la materia, o de la concesión reciente, por ejemplo, de créditos participativos a las concesionarias en mala situación financiera), de servicio público (a través de la planificación, construcción y explotación de nuestras carreteras) y de policía (fundamentalmente a través del ejercicio de potestades administrativas orientadas a la protección del dominio público viario, el establecimiento de limitaciones, la concesión de autorizaciones o la imposición de sanciones). Finalmente, y como consecuencia de esa creciente intervención administrativa sobre las carreteras, se ha generado como contrapartida un importante “activismo jurídico” por parte de los usuarios, que cada vez con mayor frecuencia, acuden a través del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública para que se les indemnice por la mala señalización de las carreteras, por la presencia de obstáculos en las vías (gasoil, piedras, objetos arrojados por otros vehículos..), por la aparición de animales en la calzada, por el mal estado de los elementos accesorios de las vías etc (presencia de socavones, guardarrailes en mal estado de conservación), o por los perjuicios sufridos como consecuencia de la construcción, mejora o reparación de las carreteras, y sobre lo que se ha ido configurando una extensa doctrina135 y jurisprudencia.

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En este capítulo, se analizará el régimen jurídico de las carreteras, partiendo de la distinción entre los distintos tipos de vías, las competencias que sobre éstas asumen las distintas Administraciones públicas, cuál es su régimen de planificación, construcción, financiación y explotación, así como los sistemas de protección, que, traducidos en potestades administrativas, la Ley ha previsto para preservar nuestra red viaria.

1. - Distribución competencial en la materia

El estudio de esta materia en el Derecho Español debe partir necesariamente de la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

De acuerdo con nuestra Constitución, son competencia del Estado las obras públicas que sean de interés general o las que no siéndolo, transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma (149.1.24 CE) así como los ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor (artículo 129.1.21 CE). Como se infiere de la Jurisprudencia constitucional (STC 65/1998, de 18 de marzo. RTC 1998/65), esta competencia queda además reforzada por otros títulos que atribuyen competencia exclusiva al Estado como el del apartado 13º del artículo 149.1. que le atribuye competencia sobre las “bases y coor-

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dinación de la planificación general de la actividad económica” o el apartado 3º en relación con la competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales. Cabe a este respecto recordar que hoy en día, nuestras carreteras se encuadran dentro de la Red Europea de Carreteras y que, desde las Instituciones Comunitarias se han elaborado multitud de normas que afectan a la interoperabilidad de nuestra red viaria en la Red de Carreteras europea, aspecto esencial para hacer del mercado común una realidad.

Correlativamente, son competencia de las Comunidades Autónomas las obras de interés de la Comunidad ubicadas en su propio territorio (art. 148.1.4 CE). También son competencia autonómica los ferrocarriles y las carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma (Art. 148.1.5 CE).

La delimitación competencial fijada en el texto constitucional se refleja en la vigente Ley 25/1998, de 29 de julio, de Carreteras, cuyo artículo 4 dispone que constituyen la Red de Carreteras del Estado las integradas en un itinerario de interés general o cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma (extraterritorialidad). Los criterios para considerar un itinerario como de interés general son los siguientes:
I.- En primer lugar, formar parte de los principales itinerarios de tráfico internacional incluidos en los correspondientes convenios.

  1. En segundo lugar, servir de acceso a un puerto o aeropuerto de interés general o a los principales pasos de frontera.

  2. En tercer lugar, enlazar las Comunidades Autónomas, conectando los principales núcleos de población del territorio del Estado, de manera que formen una red continua que soporte regularmente un tráfico de largo recorrido.

Las Comunidades Autónomas tendrán competencia sobre aquellas carreteras que no estén integradas en la Red de Carreteras del Estado. La mayor parte de las Comunidades han aprobado normas relativas a sus carreteras. Así podemos citar las siguientes:

— Andalucía: Ley 8/2001, de 12 de julio, de Carreteras de Andalucía.
— Aragón: Ley 8/2008, de 17 de diciembre, de Carreteras de Aragón, desarrollada por Decreto 206/2003, de 22 de julio, del Gobierno de Aragón.
— Asturias: Ley 8/2006, de 13 de noviembre, de Carreteras del Principado de Asturias.

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— Baleares: Ley 5/1990, de 24 de mayo, de Carreteras de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares.

— Canarias: Ley 9/1991, de 8 de mayo, de Carreteras de Canarias, desarrollada por Decreto 131/1992, de 11 de mayo.

— Cantabria: Ley 5/1996, de 17 de diciembre, de Carreteras de Cantabria.

— Castilla- La Mancha: Ley 9/1990, de 28 de diciembre, de Carreteras y Caminos de Castilla-La Mancha.

— Castilla y León: Ley 2/1990, de 16 de marzo, de Carreteras de la Comunidad de Castilla y León.

— Cataluña: Ley 7/1993, de 30 de septiembre, de Carreteras de Cataluña, desarrollada por Decreto 293/2003, de 18 de noviembre.

— Extremadura: Ley 7/1995, de 27 de abril, de Carreteras de Extremadura.

— Galicia: Ley 4/1994, de 14 de septiembre, de Carreteras de Galicia.
— Madrid: Ley 3/1991, de 7 de marzo, de Carreteras de la Comunidad de Madrid, desarrollada por Decreto 29/1993, de 11 de marzo.
— Murcia: Ley 9/1990, de 27 de agosto, de Carreteras de la Región de Murcia.
— Navarra: Ley Foral 5/2007, de 23 de marzo, de Carreteras de Navarra.
— País Vasco: Ley 2/1989, de 30 de mayo, reguladora del Plan General de Carreteras del País Vasco.
— Norma Foral 20/1990, de 25 de junio, de carreteras del Territorio Histórico de Álava.
— Decreto Foral Normativo 1/2006, de 6 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Norma Foral de Carreteras Gipuzkoa/Guipúzkoa.
— Norma Foral 2/1993, de 18 de febrero, de Carreteras de Bizkaiai/ Vizcaya.
— La Rioja: Ley 2/1992, de 7 de marzo, de Carreteras de la Comunidad Autónoma de la Rioja.
— Comunidad Valenciana: Ley 6/1991, de 27 de marzo, de Carreteras de la Comunidad Valenciana.

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Finalmente, los municipios tienen competencia para la conservación de caminos y vías rurales (art. 25 LBRL) así como importantes competencias en materia urbanística.

2. - Organización administrativa

Las competencias de la Administración General del Estado en esta materia son asumidas por el Ministerio de Fomento, a través de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Transporte y Vivienda, de la que depende la Dirección General de Carreteras (Real Decreto 452/2012, de 5 de marzo, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Fomento).

Las Comunidades Autónomas tienen igualmente atribuidas competencias sobre las carreteras que discurren por su territorio. Lo mismo puede decirse de las entidades locales respecto de determinados tramos y, sobre todo, por las competencias que éstas ejercen en materia urbanística. Esta competencia municipal tiene tanta importancia, que, autores como ESCARTÍN ESCUDÉ afirman que la clasificación urbanística de los terrenos que atraviesan las carreteras marca el régimen jurídico de la propia carretera.

3. - Régimen jurídico de carreteras y autopistas...

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