Gibraltar, España y Reino Unido en la negociación del Brexit: ¿viejos problemas, nuevas soluciones?

Autor:Fernando Lozano Contreras
Cargo:Profesor Contratado Doctor (Senior Lecturer) de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales, y Director Académico del Centro de Documentación Europea de la Universidad de Alcalá (España).
Páginas:128-148
RESUMEN

El Brexit viene plagado de retos e incertidumbres. Algunos de ellos atañen directamente a Gibraltar, cuya población y autoridades están siendo testigos, no sin cierto temor, de un proceso que podría desposeerles de su privilegiado y singular régimen en Europa. El establecimiento de las bases de la futura relación de Gibraltar con la UE requerirá de acuerdos separados entre la UE y Reino Unido,... (ver resumen completo)

 
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Cuadernos de Gibraltar – Gibraltar Reports
Número 2/Issue # 2, 2018-2019, 1308
ISSN 2444-7382
DOI http://dx.doi.org/10.25267/Cuad_Gibraltar.2019.i3.1308
CUADERNOS DE GIBRALTAR – GIBRALTAR REPORTS
Num 3, 2018-2019 | ISSN 2444-7382
DOI http://dx.doi.org/10.25267/Cuad_Gibraltar.2019.i3.1308
GIBRALTAR, ESPAÑA Y REINO UNIDO EN LA NEGOCIACIÓN
DEL BREXIT: ¿VIEJOS PROBLEMAS, NUEVAS SOLUCIONES?
Fernando LOZANO CONTRERAS1
I. BREVES APUNTES HISTÓRICO-JURÍDICOS SOBRE LA CONTROVERSIA
– II. LA SALIDA DEL REINO UNIDO DE LA UNIÓN EUROPEA: LA FASE
DE TRANSICIÓN – III. NUEVAS PERSPECTIVAS PARA ESPAÑA Y EL REINO
UNIDO EN RELACIÓN CON GIBRALTAR EN LA ERA POSTBREXIT –
IV. CONCLUSIÓN: LA CUESTIÓN TERRITORIAL, VIEJOS PROBLEMAS,
NUEVAS SOLUCIONES.
RESUMEN: El Brexit viene plagado de retos e incertidumbres. Algunos de ellos atañen directamente
a Gibraltar, cuya población y autoridades están siendo testigos, no sin cierto temor, de un proceso que
podría desposeerles de su privilegiado y singular régimen en Europa. El establecimiento de las bases de
la futura relación de Gibraltar con la UE requerirá de acuerdos separados entre la UE y Reino Unido, que
deberán contar, en todo caso, con el visto bueno previo de España. En este trabajo se analiza el régimen
       
par que se propone un nuevo modelo jurídico internacional y europeo para Gibraltar, capaz de asentar las

PALABRAS CLAVE: Gibraltar, istmo, Brexit, Naciones Unidas, Tratado de Utrecht, memorandos de

Europea, cosoberanía parcial.
GIBRALTAR, SPAIN AND THE UNITED KINGDOM IN THE BREXIT NEGOTIATION: OLD
PROBLEMS, NEW SOLUTIONS?
ABSTRACT: The Brexit comes full of challenges and uncertainties. Some of them directly concern
Gibraltar, whose population and authorities are witnessing, not without some fear, a process that could
dispossess them of their privileged and unique regime in Europe. The establishment of the foundations
of the future relationship of Gibraltar with the EU will require separate agreements between the EU and
the United Kingdom, which must, in any case, have the prior approval of Spain. This paper analyzes the
         
European Union, while proposing a new international and European legal model for Gibraltar, capable

1 Profesor Contratado Doctor (Senior Lecturer) de Derecho Internacional Público y Rela
ciones Internacionales, y Director Académico del Centro de Documentación Europea de
la Universidad de Alcalá (España).
Citation: LOZANO CONTRERAS, F, «Gibraltar, España y Reino Unido en la negociación del Brexit: ¿viejos
problemas, nuevas soluciones?», Cuadernos de Gibraltar–Gibraltar Reports, num. 3, 2018-2019.
Received: 4 February 2020.
Accepted: 5 April 2020.
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Cuadernos de Gibraltar – Gibraltar Reports
Número 3/Issue # 3, 2018-2019, 1308
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Gibraltar, España y Reino Unido en la negociación del Brexit: ¿viejos problemas, nuevas soluciones?
KEYWORDS: Gibraltar, Isthmus, Brexit, United Nations, Utrecht Treaty, Memorandum of Understan
    
vereignty.
I. BREVES APUNTES HISTÓRICO-JURÍDICOS SOBRE LA CONTROVERSIA
Ya han transcurrido más de 300 años desde que España y Gran Bretaña
    

enfrentó a las Casas de Habsburgo y Borbón.
Entre las concesiones solicitadas por Gran Bretaña para reconocer a Fe-

tomada por los británicos nueve años antes.
De este modo, España cede, en virtud de lo estipulado en el Artículo
X del mencionado Tratado: «a plena y entera propiedad de la ciudad y castillo
-
cen, dando la dicha propiedad absolutamente para que la tenga y goce con
entero derecho y para siempre, sin excepción ni impedimento alguno»2.

de largo recorrido, que ha atravesado por tres fases bien diferenciadas y que
nos sitúan, en estos momentos, a las puertas de una cuarta, condicionada por
la retirada del Reino Unido de la Unión Europea, el conocido como Brexit3.
1. Primera fase: Utrecht y el istmo
La primera etapa histórica de esta vieja disputa viene marcada por la vigen-
cia y aplicación del citado Artículo X del Tratado de Utrecht, por el que España
-
-
cida en el Párrafo 3, de que si en algún momento a Gran Bretaña le pareciere
conveniente “dar, vender, enajenar de cualquier modo la propiedad de la dicha
Ciudad de Gibraltar”, España se reservaba la primera acción antes que otros
2 La cuestión de Gibraltar, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Madrid, 2008,
pp. 101-102.
3 EUR-Lex cuenta con esta herramienta en la que puede consultarse toda la legislación y demás
documentación relacionada con el Brexit:
UK-withdrawal-from-the-eu.html?locale=es>.
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FERNANDO LOZANO CONTRERAS

Debe advertirse que en ningún momento de esta primera fase, España
le otorga a Gran Bretaña título jurídico alguno para la ocupación del istmo
     
verja, y en cuyo territorio hoy se encuentra -entre otras infraestructuras- el
aeropuerto de Gibraltar y las aguas territoriales que lo rodean. Dicha ocupa-
ción, al contravenir los términos estipulados por el Tratado, es considerada
por las autoridades españolas objeto de disputa y contraria al Derecho Inter-
nacional4.
2. Segunda fase: Naciones Unidas
        
por la ONU en la década de los 60 del siglo pasado5. En 1946, el Reino Unido
adopta la astuta decisión de inscribir a Gibraltar en la lista de territorios no
  6, dando, en nuestra opinión, por

determinación de los pueblos podría ser ejercido por los gibraltareños dejan-
do, además, sin efecto el mencionado derecho de retracto que el Tratado de
Utrecht reconoce a favor de España7.
4 “En el Tratado de Utrecht sólo se cedían la ciudad y el castillo de Gibraltar junto con su puerto,
            

mera ocupación de facto continuada por los británicos no cumple los requisitos del Derecho
Internacional para la adquisición de soberanía. Por eso, España siempre ha señalado que la
ocupación del Istmo es ilegal y contraria al Derecho Internacional y, por tanto, ha reclamado
siempre su devolución sin condiciones”, en
MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN
EUROPEA Y COOPERACIÓN
, “Historia y aspectos jurídicos del contencioso”, recuperado de:
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/PoliticaExteriorCooperacion/Gibraltar/Paginas/
Historia.aspx>.
5
ANDRÉS SÁENZ DE SANTA MARÍA
, P., «Brexit y Gibraltar: la perspectiva de las Naciones Uni-
 El Brexit y
Gibraltar. Un reto con oportunidades conjuntas, Colección Escuela Diplomática 23, Madrid 2017,
pp. 41-54.
6 Puede consultarse la lista y demás información sobre los territorios no autónomos en el
siguiente enlace: >.
7 Pese a los numerosos intentos y peticiones, las Naciones Unidas nunca han admitido que la

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Gibraltar, España y Reino Unido en la negociación del Brexit: ¿viejos problemas, nuevas soluciones?
No obstante, la estrategia diseñada por la diplomacia británica falló estre-
pitosamente.
8, los hábiles movimientos
de nuestra diplomacia, y otras circunstancias relevantes añadidas: antipatías
granjeadas por el Reino Unido como consecuencia de su pasado colonial,
amén de la importancia estratégica del Peñón para el entonces bloque so-
        9,
propiciaron un vuelco para los intereses británicos.
Todas las Resoluciones adoptadas desde entonces por la Asamblea Ge-
 -
        
 
principio de integridad territorial de España, y al que no se le aplica el dere-
cho de libre determinación de los pueblos al no ser la población gibraltareña
un pueblo en sentido autóctono10.
asumido la teoría de que la población de Gibraltar goce de ese derecho ejercido mediante la
aprobación en referéndum de la denominada Constitución de Gibraltar de 2006. Las solici-
tudes de supresión de la lista de territorios no autónomos presentadas por Gibraltar ante el
Comité de los 24 y la IV Comisión en este sentido y que han contado tradicionalmente con
el apoyo del Reino Unido nunca han sido estimadas.
8
de 14-12-1955, en > y
>.
9 «The Army has had a presence in Gibraltar for more than 300 years. The people of Gibraltar
took up arms as the Gibraltar Volunteer Corps from 1915-1920 and again as the Gibraltar
Defence Force shortly before the outbreak of WW2. This force later became the Royal
Gibraltar Regiment, which remains as the only formed Army unit in Gibraltar. In 1991 the last
UK-based infantry battalion left Gibraltar and the role of defending and securing the Rock
was taken up by the Royal Gibraltar Regiment. In addition to the Regiment, there are Army
sub-units in Gibraltar with responsibility for signals and infrastructure, and several Army posts
in the tri-service headquarters. Along with the other services, the Army in Gibraltar retains
the Rock as a Permanent Joint Operating Base for UK operations in the region», recuperado
de https://www.army.mod.uk/deployments/gibraltar/>; A
NDRÉS SÁENZ DE SANTA MARÍA
,
P., «Lo que Gibraltar esconde», Tribuna publicada en el diario El País, 21.10.2014, recuperado
de ; L
IBERAL
FERNÁNDEZ

Cátedra Jorge Juan. Ciclo de Conferencias 1999-2000, La Coruña, 2003, pp. 25-42.
10         https://undocs.org/
> que invita a los gobiernos de España y el Reino Unido a iniciar
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Cuadernos de Gibraltar – Gibraltar Reports
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FERNANDO LOZANO CONTRERAS
Dicha disputa territorial, apostilla la ONU, deberán resolverla España y Rei-

población de la colonia y sólo la ONU podrá dictaminar cuándo dicho proceso
11. Mientras tanto, España continúa defendiendo sus reivindica-
ciones en el seno de la Asamblea General de la ONU y, paralelamente, en el
sin demora conversaciones sobre la soberanía de Gibraltar. Esta Resolución fue la primera
   
19.12.1967, >, establece que toda situación
colonial que destruya parcial o totalmente la unidad nacional y la integridad territorial
de un país es incompatible con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones
             
sobre la Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos
     
12-1968, >, que pedía al Reino Unido como
Potencia administradora que pusiese término a la situación colonial de Gibraltar antes del
1º de octubre de 1969, declarando que el mantenimiento de dicha situación es contrario
a los propósitos y principios de la Carta. En este sentido, véase:
DEL VALLE GÁLVEZ
,
      Real Instituto Elcano -Documentación,
septiembre 2013, recuperado de .org/wps/wcm/

pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=b258df8040f0674fb1eafdec8076bdb2>.
11      
cambio de tendencia con respecto a la postura adoptada por nuestras autoridades durante
  
-
       -
versia histórica sobre la soberanía del Peñón, constituyen, junto con el fallida propuesta de

que queda mucho por resolver, sobre todo en lo que respecta a las cuestiones más delicadas
relacionadas, obviamente, con el tema de la soberanía. Puede consultarse el texto de ambas
Declaraciones en: La cuestión de Gibraltar, op. cit., pp. 125-128. En torno al Foro de Diálo-
     Gibraltar y el foro tripartito
de diálogo, 2009, recuperado de https://dialnet.unirioja.es/servlet/libro?codigo=399311>;
GONZÁLEZ GARCÍA
, I., «La nueva estrategia para Gibraltar: el foro tripartito de diálogo y los
acuerdos de 2006», en REDI
DEL VALLE GÁLVEZ
, A., «Los
  Análisis
del Real Instituto Elcano, ARI nº 107/2006, de 19.10.2006; y «Gibraltar, de foro tripartito a
Análisis del Real Instituto
Elcano ARI nº 21/2012, de 23.03.2012.
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Cuadernos de Gibraltar – Gibraltar Reports
Número 3/Issue # 3, 2018-2019, 1308
ISSN 2444-7382
DOI http://dx.doi.org/10.25267/Cuad_Gibraltar.2019.i3.1308
Gibraltar, España y Reino Unido en la negociación del Brexit: ¿viejos problemas, nuevas soluciones?
Comité de los 2412, en el que la labor de los representantes españoles ha sido y
es especialmente activa13.
3. Tercera fase: Unión Europea
  -
munidades Europeas14        
 
soberanas, sin desaparecer, pasan a ocupar un segundo plano en aras de la
cooperación y buen entendimiento que debían presidir las relaciones entre
los, entonces, socios europeos15.
12 La Asamblea General de las Naciones Unidas lo estableció en 1961 para examinar la
         
su aplicación. Aunque comúnmente se le denomina Comité Especial de los 24 o Comité
          
examinar la situación con respecto a la aplicación de la Declaración sobre la concesión de la
independencia a los países y pueblos coloniales, 
specialcommittee.shtml>.
13 Intervención del Embajador Representante permanente de España ante la ONU,
Excmo. Sr. D. Jorge Moragas, recuperado de .exteriores.gob.es/Portal/
es/SalaDePrensa/Actualidad/Documents/Intervenci%C3%B3n%20ante%20el%20
%E2%80%98Comit%C3%A9%20de%20los%2024%E2%80%99%20junio%202018.pdf>.
14 Véanse tratados de adhesión con sus correspondientes condiciones en:
lex.europa.eu/collection/eu-law/treaties/treaties-accession.html?locale=es>. Gibraltar se
«incorporó» al proceso de integración europea el 1-1-1973 en virtud del Acta de Adhesión del
Reino Unido a las Comunidades Europeas de 1972 y en aplicación del art. 299.4 del Tratado
CE: «Las disposiciones del presente Tratado se aplicarán a los territorios europeos cuyas
relaciones exteriores asuma un Estado miembro». España, al incorporarse a las Comunidades
Europeas en 1986, quedó obligada, lógicamente, a reconocer los derechos de Gibraltar
inherentes a su pertenencia a la UE, lo que exigió, entre otras condiciones, la apertura de
la Verja y la libre movilidad de personas, servicios y capitales inherentes al mercado único.
15 Un segundo plano no exento de ocasionales vaivenes y fricciones, provocadas, sobretodo,
           
DEL
VALLE GÁLVEZ
, A., «La crisis de Gibraltar y las medidas, opciones y estrategias de España»,
en Análisis del Real Instituto Elcano, ARI nº 32/2013, de 19.08.2013;
JIMÉNEZ PIERNAS
, C., «El
Brexit y Gibraltar: las aguas de la colonia», en El Brexit y Gibraltar. Un reto con oportunidades
conjuntas, op. cit., pp. 79-92.
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Cuadernos de Gibraltar – Gibraltar Reports
Número 2/Issue # 2, 2018-2019, 1308
ISSN 2444-7382
DOI http://dx.doi.org/10.25267/Cuad_Gibraltar.2019.i3.1308
FERNANDO LOZANO CONTRERAS
Durante ese periodo, Gibraltar, gracias al actual Artículo 355.3 del
TFUE16-
 
lo que le ha permitido participar, de manera singular y diferenciada, en el
mercado único europeo17.
Gibraltar está fuera de las Políticas Agrícola y Pesquera, de la Unión Eco-
-

  -

El aprovechamiento durante todos estos años de este régimen diferen-

banca, los seguros y el juego en línea, situándose entre los territorios con el
PIB per capita más alto del mundo18.
Mientras tanto y durante todo este tiempo que España y Reino Unido
han compartido membresía en el marco del proceso de integración europea,
el Reino Unido se ha convertido en un socio importante de España y vice-
versa19.
16https://www.boe.es/doue/2010/083/
Z00047-00199.pdf>.
17 Véase el art. 28 del Acta de Adhesión del Reino Unido e Irlanda del Norte, en
lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:11972B/TXT&from=ES>.
18 Conforme a los datos consultados en el Fondo Monetario Internacional el 02.02.2020,
.org/external/spanish/index.htm>.
19 Conforme a los datos suministrados por el ICEX, “Reino Unido fue el tercer mercado para
las exportaciones españolas de bienes y servicios tras Francia y Alemania, según datos de 2018.
En este año el conjunto de las exportaciones españolas de bienes y servicios a Reino Unido
ascendió a 38.746 millones de euros. Algo menos de la mitad del total fueron exportaciones de

     
del 18,0% sobre el total. Reino Unido es el principal mercado para el sector turístico español.
         
como el quinto destino de las exportaciones españolas de bienes con el 6,9% del total y con un
incremento del 6,2% sobre igual período de 2018. En servicios, Reino Unido continúa siendo
el primer mercado para los servicios turísticos españoles, seguidos de Alemania y Francia.
    

turísticos con el 11,3% del total”, datos consultados el 02.02.2020 en
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Cuadernos de Gibraltar – Gibraltar Reports
Número 3/Issue # 3, 2018-2019, 1308
ISSN 2444-7382
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Gibraltar, España y Reino Unido en la negociación del Brexit: ¿viejos problemas, nuevas soluciones?
II. LA SALIDA DEL REINO UNIDO DE LA UNIÓN EUROPEA:
LA FASE DE TRANSICIÓN
1. Incertidumbres iniciales
La salida del Reino Unido de la Unión Europea con motivo de la acti-
vación del mecanismo previsto en el art. 50 TUE20, sin duda viene plagada
de retos e incertidumbres. Algunos de ellos atañen directamente a Gibraltar,
cuya población y autoridades están siendo testigos, no sin cierto temor y con-
tra sus deseos21, de un proceso que podría desposeerles de ese privilegiado y
singular régimen, ya que la retirada del Reino Unido conlleva inevitablemente
la salida de Gibraltar.
Sobre ese impreciso e imprevisible panorama sobrevuela, no obstante,
      
contexto del Brexit cualquier tipo de acuerdo –ya sea puntual, transitorio o
    
por España, esto es, deberá contar con el visto bueno de nuestras autoridades


artículo 50 del TUE, adoptadas en la reunión extraordinaria de 29 de abril de
201722.
icex/es/navegacion-principal/todos-nuestros-servicios/informacion-de-mercados/paises/
navegacion-principal/el-pais/relaciones-bilaterales/index.html?idPais=GB>.
20 Versión consolidada del TUE en: .boe.es/doue/2010/083/Z00013-00046.
pdf>
21 Una inmensa mayoría del electorado de Gibraltar se decantó en 2016 a favor de la perma-
 
-
dice de participación del 83,53% de los 24.117 habitantes con derecho a voto, recuperado de
https://www.gibraltar.gov.gi/uploads/documents/brexit/Final%20-%20Preparing%20
for%20No%20Deal%20Brexit.pdf>.
22
Reino Unido podrá aplicarse al territorio de Gibraltar sin acuerdo entre el Reino de España
y el Reino Unido», en
INIT/es/pdf>.
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Cuadernos de Gibraltar – Gibraltar Reports
Número 2/Issue # 2, 2018-2019, 1308
ISSN 2444-7382
DOI http://dx.doi.org/10.25267/Cuad_Gibraltar.2019.i3.1308
FERNANDO LOZANO CONTRERAS
Aunque esta previsión no ha estado exenta de cierta polémica en la prác-
tica23   -
cársele a Gibraltar desde la perspectiva del Derecho de la Unión Europea
23 El 14.11.2018 la UE y el Reino Unido lograron pactar un Acuerdo de Retirada. Dicho
Acuerdo tenía anexa una Declaración política que establecía el marco de la relación futura del
Reino Unido con la UE y que incluía un artículo que podía afectar al Acuerdo de Relaciones

        
    -
namientos legales, para dar los pasos necesarios para negociarlos acuerdos que regulen su

-
lación de la Unión aplicable al mismo, cualquier referencia en este acuerdo al Reino Unido o

en que las normas de la Unión le fueran aplicables antes de la fecha de entrada en vigor del
acuerdo». El problema se suscitaba porque la existencia de ambos artículos dentro del mismo
texto podría interpretarse en sentido de que cualquier Acuerdo sobre Relaciones Futuras que
   
establecido por las Orientaciones del Consejo Europeo de abril de 2017. De esta manera,
España se vería así privada del derecho de veto que las citadas Orientaciones le concedían.
Al tener el Acuerdo de Retirada un valor jurídico vinculante, por tratarse de un tratado in-

existencia de un compromiso previo asumido por el Consejo Europeo. Tanto J. C. Juncker
 
Comisión y del Consejo, no era esta la interpretación correcta, y que las citadas Orientaciones
 
que tendría la consideración de tratado internacional, la única interpretación válida sería la
del Tribunal de Justicia de Luxemburgo, y no había seguridad alguna de que su interpretación
fuera a ser coincidente con la de los servicios jurídicos de Bruselas. En consecuencia, España

pudo resolverse gracias a que España obtuvo una triple garantía que dejaban las cosas como
al principio y su poder de veto intacto. Sobre los vericuetos de este incidente vid.
EGUIDAZU
,
F., «El Brexit, Gibraltar y España», en Análisis del Real Instituto Elcano, ARI nº 29/2019, de 6-3-
2019;
LOZANO CONTRERAS
, F., «Brexit y Gibraltar: The show must go on», en The Conversation,
publicado el 25.11.2018. Puede consultarse el texto del Acuerdo de Retirada del Reino Unido
de la Unión Europea en DO C 384I, de 12.11.2019, recuperado de
    
en Londres y Bruselas el 24.01.2020, en DO L 29, de 31.01.2020, recuperado de
eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=OJ:L:2020:029:TOC>. En cuanto a la De-
claración política en la que se expone el marco de las relaciones futuras UE-Reino Unido,
véase DO C 34, de 31.01.2020, recuperado de -lex.europa.eu/legal-content/
ES/TXT/?uri=OJ:C:2020:034:TOC>.
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Cuadernos de Gibraltar – Gibraltar Reports
Número 3/Issue # 3, 2018-2019, 1308
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Gibraltar, España y Reino Unido en la negociación del Brexit: ¿viejos problemas, nuevas soluciones?
 
que Gibraltar, ni conforme al Derecho Internacional Público ni al Derecho
de la Unión Europea 24, tiene capacidad reconocida para negociar autónoma-
mente25.

Varias eran las posibles alternativas o propuestas por las que se podría
haber decantado España ante la inminente salida del Reino Unido respecto
a Gibraltar. Alguna de ellas con muy poco recorrido en la práctica, pues de
seguirse hasta sus últimas consecuencias, hubieran propiciado irremediable-

al pasado.
 
Reino Unido como España complicaban más si cabe la situación. Ni en uno
ni en otro se dan, por el momento, el consenso democrático necesario para

Este hecho, unido a otros aspectos o factores a considerar –el valor es-
-
24 
Entre otras, véase la Sentencia emitida
por la Gran Sala, de 13.06.2017, Asunto C-591/15, The Gibraltar Betting and Gaming Association
Limited c. Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs y Her Majesty’s Treasury, párs. 5 y 53.
25 En una Declaración conjunta del Consejo Europeo y de la Comisión Europea -que forma
parte de lo acordado en el Consejo Europeo extraordinario celebrado el 25.11.2018 se recoge,
           
Gibraltar no estará incluido en el ámbito de aplicación territorial de los acuerdos que se
celebren entre la Unión y el Reino Unido. Ello no excluye, sin embargo, la posibilidad de que
se celebren acuerdos separados entre la Unión y el Reino Unido respecto de Gibraltar. Sin
perjuicio de las competencias de la Unión y en pleno respeto de la integridad territorial de sus

dichos acuerdos separados requerirán un acuerdo previo del Reino de España», recuperado de
.pdf>. Esta
previsión también rige para el periodo transitorio que se abrió el pasado 31-1-2020 y que,
previsiblemente se alargará hasta el 31.12.2020 conforme a las Orientaciones del Consejo
   https://www.consilium.europa.eu/media/32259/15-euco-art50-
guidelines-es.pdf https://www.consilium.
europa.eu/media/32507/xt21004en18.pdf
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FERNANDO LOZANO CONTRERAS
blación gibraltareña y de los españoles residentes en el Campo de Gibraltar o
los propios deseos de la UE de acelerar los trámites de la negociación–, ha-
cían desaconsejable la negociación y búsqueda de acuerdos de máximos o
   

26.
Todo apuntaba, por lo tanto, a que la solución por la que España se iba a
tener que decantar, al menos en esta fase transitoria, fuera de mínimos, esto
es, diseñada para satisfacer, en menor o mayor medida, a todas las partes im-
plicadas y evitar así que la cuestión territorial de Gibraltar se convirtiera en un
escollo insalvable en estos compases claves de la desconexión.
Ese acuerdo puntual –diseñado y negociado por ambas partes– adoptó
  
27.
-
tánica, quedando encapsulado y dando lugar a una sinergia de diálogo como
consecuencia de la cual todas las partes implicadas han sido capaces de lograr
un modus vivendi o acuerdo jurídico provisional que cubrirá ese periodo
26        
españoles invitaron formalmente al Reino Unido en el seno de la Cuarta Comisión de la
          
negociaciones sobre un acuerdo de soberanía conjunta para que las disposiciones de los
tratados de la Unión Europea siguieran aplicándose a Gibraltar: En palabras del Embajador
              

invita a los gibraltareños a que la estudien con detenimiento si desean participar en futuras
negociaciones y se alienta a sus funcionarios a participar integrando la delegación británica.
Aunque España no va a renunciar jamás a su justa reclamación de llegar a una solución
            
General y de la Carta de las Naciones Unidas, está decidida a colaborar con el Reino Unido
para lograr un acuerdo», en
27 El Protocolo sobre Gibraltar consta de un preámbulo y 6 artículos. Este Protocolo, no lo
olvidemos, al igual que los memorandos que lo acompañan, tienen un carácter estrictamente
temporal. Regula la aplicación del Acuerdo de Retirada a Gibraltar solo durante el período
transitorio, esto es, hasta el 31.12.2020, no más allá. De forma que cuando se negocie el de-

       

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ISSN 2444-7382
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Gibraltar, España y Reino Unido en la negociación del Brexit: ¿viejos problemas, nuevas soluciones?
transitorio –de apenas ocho meses–, en los que Reino Unido y la UE deberán

El Protocolo sobre Gibraltar –que se entiende sin perjuicio de las respec-
tivas posiciones jurídicas del Reino de España y del Reino Unido en relación
con la soberanía y la jurisdicción del territorio en disputa– contempla cinco
líneas de acción o de cooperación enfocadas hacia: los derechos de los ciu-
dadanos, el transporte aéreo, el tabaco y otros productos, la cooperación en
materia de medio ambiente y pesca, la cooperación en materia policial y adua-


    -
  
serán: facilitar la ejecución y la aplicación del Protocolo; debatir toda cues-
tión suscitada por la Unión o por el Reino Unido que incida en el Protocolo
       
 -
ciones al Comité Mixto por lo que respecta al funcionamiento del presente
Protocolo.
Haciendo honor a lo estipulado en ese Protocolo, España ha logrado con-
cluir con sigilo un paquete de acuerdos bilaterales con el Reino Unido sobre
     

sobre cooperación en materia medioambiental y sobre cooperación policial
y aduanera.
       
         
-

a España y, por extensión, a la Unión Europea:
MOU sobre los derechos de los ciudadanos28. Se propone garanti-
 
       
28 Véase texto del MOU sobre los derechos de los ciudadanos en: .lamoncloa.
gob.es/brexit/Documents/MEMORANDO%20DE%20ENTENDIMIENTO%20
DERECHOS%20CIUDADANOS.pdf>
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FERNANDO LOZANO CONTRERAS
disfrutarán en igualdad de condiciones que los locales conforme al
principio de no discriminación. Se prevén, además, mecanismos de
coordinación y el intercambio de información entre autoridades para
  -
tánicas se han comprometido a reembolsar a la Hacienda española la
diferencia en las prestaciones por desempleo adelantadas por España

MOU sobre el tabaco y otros productos29. Establece obligaciones
a las autoridades gibraltareñas respecto al control de su mercado y
   
antes de 2020, lo que España podrá supervisar gracias al estableci-
miento de medidas de coordinación e intercambio de información.
   
junio de 2020, las autoridades gibraltareñas deberán reducir el precio
de los productos de tabaco para que la diferencia de precios con los
españoles no sea superior al 32%, como primera etapa hacia la equi-
paración total de los precios. Todas estas medidas han sido diseñadas
para luchar contra el contrabando de este producto y su entrada ilegal
en España, con los consiguientes efectos que ello tiene en la seguridad

MOU sobre cooperación en materia medioambiental30. Conforme al
principio de cooperación, pretende asegurar los máximos estándares
   
deriva en cuestiones como la gestión de los residuos sólidos y líqui-
dos, el control del suministro de combustible a embarcaciones o la
     
buques destinados a tal efecto.
29 Véase texto del MOU sobre el tabaco y otros productos en:
gob.es/brexit/Documents/MEMORANDO%20DE%20ENTENDIMIENTO%20
TABACO%20Y%20OTROS%20PRODUCTOS.pdf>.
30 Véase texto del MOU sobre cooperación en materia medioambiental en:
www.lamoncloa.gob.es/brexit/Documents/MEMORANDO%20DE%20
ENTENDIMIENTO%20MATERIA%20MEDIOAMBIENTAL.pdf>
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Gibraltar, España y Reino Unido en la negociación del Brexit: ¿viejos problemas, nuevas soluciones?
MOU sobre cooperación policial y aduanera31-
         
el objetivo de mejorar la situación de la seguridad y frenar la delin-
cuencia en la región. De esta forma, se mejorará la colaboración en la
investigación y persecución de toda una serie de delitos, en particular
aquellos que afectan en mayor medida a esta área, incluyendo a sus
-
nas32.
A estos memorandos de entendimiento hay que sumar el Acuerdo Inter-
-
tre el Reino de España y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte

2019 con el acuerdo de referencia, el cual tiene como principales objetivos:
-




en España.
  -
ción administrativa entre las autoridades competentes de las respectivas ad-
ministraciones tributarias, que incluye el intercambio de información sobre
determinadas categorías de rentas y activos de especial importancia para la

de este régimen especial de cooperación a los nuevos estándares de la Unión
Europea y la OCDE en materia de transparencia, cooperación administrativa,

ad referéndum
Para España y otros Estados miembros de la Unión Europea, Gibraltar
33. Por ello, en virtud de este Acuerdo, el Reino Unido ha
31 Véase texto del MOU sobre cooperación policial y aduanera en:
gob.es/brexit/Documents/MEMORANDO%20DE%20ENTENDIMIENTO%20
COOPERACION%20POLICIAL%20Y%20ADUANERA.pdf>
32 Resumen y datos extraídos de la Presidencia del Gobierno de España, en
lamoncloa.gob.es/brexit/gibraltar/Paginas/041218_acuerdos.aspx>.
33 No así para la Unión Europea o la OCDE que, desde 2015, no lo incluyen en su lista de
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     

que permitirán la lucha contra el fraude, el contrabando y el blanqueo de di-
34.
El tratado establece, entre otras medidas, que los ciudadanos que per-
nocten más de 183 días al año, tengan su cónyuge con residencia en España,
posean una vivienda habitual o dispongan de dos tercios de sus activos en
territorio español deberán tributar a la Hacienda española. La norma afecta a

A la hora de redactar y negociar este acuerdo, nuestro Ministerio de Asun-
tos Exteriores -
naco-Francia35, Andorra-Francia36, Andorra-España37 o San Marino e Italia38.
          https://data.consilium.
europa.eu/doc/document/ST-7441-2019-INIT/es/pdf> y .oecd.org/countries/
monaco/jurisdictions-committed-to-improving-transparency-and-establishing-effective-
exchange-of-information-in-tax-matters.htm>.
PASTOR PALOMAR

internacional”, en El Brexit y Gibraltar. Un reto con oportunidades conjuntas, op. cit., pp. 261-275.
34    
el Parlamento británico, por la situación de interinidad gubernamental que han atravesado
       
desde el Tratado de Utrecht, de 1713. El Texto consta de un preámbulo y nueve artículos.
En los considerandos se incluye una cláusula que desliga el Acuerdo con cualquier cues-
tión relativa a la soberanía de Gibraltar y la posición de las Partes a este respecto. Recupe-
rado de .es/consejodeministros/referencias/Paginas/2020/
refc20200204.aspx>.
35 Convention Fiscale entre la France et la Principaute de Monaco, signée à Paris le 18 mai
1963, en -
naco_convention-avec-monaco_fd_1967.pdf>.
36 Convention entre le Gouvernement de la Republique Française et le Gouvernement de la
Principaute d’Andorre tendant a eviter les doubles impositions et a prevenir l’evasion et la

avril 2013, en 
andorre_convention-avec-la-principaute-d-andorre-revenu-signee-le-2-avril-2013_fd_7522.
pdf>.
37 Convenio entre el Reino de España y el Principado de Andorra para evitar la doble imposi-

    
.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-13248>.
38
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DOI http://dx.doi.org/10.25267/Cuad_Gibraltar.2019.i3.1308
Gibraltar, España y Reino Unido en la negociación del Brexit: ¿viejos problemas, nuevas soluciones?


III. NUEVAS PERSPECTIVAS PARA ESPAÑA Y EL REINO UNIDO
EN RELACIÓN CON GIBRALTAR EN LA ERA POSTBREXIT
Como ya hemos señalado, el Acuerdo de Retirada establece, en principio,
un periodo transitorio para Reino Unido hasta el 31 de diciembre de 202039,
que se aplicará también a Gibraltar, según lo dispuesto en el Protocolo anejo.
A partir de entonces, la relación entre la UE y Reino Unido quedará regu-
lada en un Acuerdo de Futura Relación40 que entrará en vigor, previsiblemen-

espectro del Brexit salvaje.
El establecimiento de las bases de la futura relación de Gibraltar con la
UE requerirá de acuerdos separados entre la UE y Reino Unido, que deberán
contar, en todo caso, con el visto bueno previo de España.
             
            
    
 
,  en .esteri.sm/on-line/


>.
39            

la que se prorrogue el período transitorio hasta un máximo de uno o dos años, lo cual nos
llevaría, en caso de aprobarse, más allá del 31.12.2020. No obstante, el gobierno británico
               
 https://www.
parliament.uk/business/news/2019/december/withdrawal-agreement-bill/>.
40 En las citadas orientaciones de 23.03.2018, el Consejo Europeo reiteró la determinación
de la Unión de mantener una asociación lo más estrecha posible con el Reino Unido en el
futuro. Según estas directrices, dicha asociación debe abarcar tanto la cooperación comercial
y económica como otros ámbitos, en particular la lucha contra el terrorismo y la delincuencia
internacional, así como la seguridad, la defensa y la política exterior.
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FERNANDO LOZANO CONTRERAS
Un poder de veto que, por si todavía quedara alguna duda, la Comisión
41, en la propuesta de directrices de ne-
gociación para una nueva asociación con el Reino Unido presentada el 3 de
febrero de 2020 por dicho órgano al Consejo42.
Así las cosas y en el marco de la negociación que se avecina, las nuevas
perspectivas para España y el Reino Unido en relación con Gibraltar en la era
postbrexit deberían regirse conforme a la fórmula o principio all lose, all win,
tratando de distinguir, buscando soluciones distintas conforme a métodos
de negociación diferenciados, para, por un lado, dar respuesta a la faceta o
dimensión técnica del problema y, por otro, a la cuestión clásica o territorial.
-
     -
41

agreement between the Union and the United Kingdom negotiated on the basis of these
negotiating directives will not include Gibraltar». Con carácter previo, dentro del tercer
apartado de su memorando explicativo, la Comisión Europea advierte: «As regards the
territorial scope of the envisaged partnership, it is recalled that in the statements to the
minutes of the European Council meeting of 25 November 2018, the following declaration
of the European Council and of the Commission has been included: “After the United
Kingdom leaves the Union, Gibraltar will not be included in the territorial scope of the
agreements to be concluded between the Union and the United Kingdom. However, this
does not preclude the possibility to have separate agreements between the Union and the
United Kingdom in respect of Gibraltar. Without prejudice to the competences of the
Union and in full respect of the territorial integrity of its Member States as guaranteed by

agreement of the Kingdom of Spain”».
42 La recomendación se basa en las directrices y conclusiones del Consejo Europeo, así como
en la Declaración política acordada entre la UE y el Reino Unido en octubre de 2019, e

y las condiciones de la futura asociación que la Unión Europea contempla con el Reino

formalmente a la Comisión a iniciar las negociaciones. Estas directrices abarcan todos los
ámbitos de interés: cooperación comercial y económica, cooperación policial y judicial en
materia penal, política exterior, seguridad y defensa, participación en programas de la Unión

     
sobre seguridad, véase 
negotiating-directives.pdf>.
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Gibraltar, España y Reino Unido en la negociación del Brexit: ¿viejos problemas, nuevas soluciones?
   
los citados Memorandos. Y todo ello con independencia de cuál sea la vía o

 
el que el Reino Unido y la Unión Europea se decanten a la hora de articular
sus futuras relaciones. Las relaciones futuras del Reino Unido con la UE no
tienen que ser necesariamente de aplicación a Gibraltar.
La colonia puede necesitar, llegado el caso, un régimen diferente y dife-
        
UE, su deseo de mantener estrechas relaciones con Londres43 y los deseos
        -
ra o empresarial, junto con el respeto a los intereses de los ciudadanos del
 

al veto que se le ha otorgado en Bruselas, frente al resto de socios europeos.
Los gibraltareños, por su parte, llegada la hora de la verdad, deberán hacer

entramado europeo.
IV. CONCLUSIÓN: LA CUESTIÓN TERRITORIAL,
VIEJOS PROBLEMAS, NUEVAS SOLUCIONES
Por lo que respecta a la otra dimensión del reto que supone la salida del
Reino Unido de la Unión Europea con respecto a Gibraltar, esto es, la cues-
tión clásica o territorial, consideramos que el acuerdo de máximos en la ne-
gociación debería enfocarse en lograr la integración total de Gibraltar dentro
de la Unión Europea.
La fórmula o manera para conseguir esta aspiración va a requerir tiempo
e imaginación.
Diseñar un nuevo modelo jurídico internacional y europeo para Gibral-

43 La relación entre Gibraltar y el Reino Unido y Gibraltar es de dependencia, no de pertenen-
cia. Gibraltar no es, strictu sensu, un territorio o región que forme formalmente parte del Reino
British overseas territory, esto es, un territorio cuyas relaciones
exteriores se encuentran bajo responsabilidad británica.
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FERNANDO LOZANO CONTRERAS
    
ocho meses44.

 
de sentarse a negociar y diseñar, con ambición, un nuevo estatuto en cuya
formulación deberán participar todas las partes implicadas, cuyo número, por
cierto, no para de incrementarse45.
Ninguna de las soluciones propuestas hasta ahora ha terminado de con-
vencer a todas ellas. No debemos olvidar, además, que nos encontramos,
desde hace muchos años, ante una situación de absoluto bloqueo negociador,
tanto a nivel bilateral como multilateral en la ONU.
Por ello, es necesario   
partiendo de ese mencionado marco de all lose, all win, nuevas líneas de ac-
tuación capaces de ofrecer nuevas soluciones a los viejos problemas46. So-
bre todo pensando en el eventual riesgo de que el Reino Unido pueda, CO-
VID-19 mediante, abandonar la Unión Europea el próximo 31.12.2020 sin
44 La práctica más cercana nos brinda diversos modelos de inspiración en los que esta nue-
va relación podría basarse: Büsingen, Campione d´Italia, Principado de Mónaco, Andorra,
las islas británicas del Canal, en
MOLINA
, I., «Gibraltar: una posible solución de soberanía
difuminada y funciones compartidas», en Análisis del Real Instituto Elcano, ARI nº 29/2018,

   
DEL VALLE GÁLVEZ
, A., «Gibraltar, año cero: Brexit, cosoberanía y nuevas oportunidades de
España», en Análisis del Real Instituto Elcano, ARI nº 75/2016, de 20.10.2016.
45 Además de España y el Reino Unido dicha negociación debería de contar con la participa-
ción, al menos, de representantes de la UE y Naciones Unidas, las autoridades de Gibraltar y
 

46
         
  

simbiótica de intereses muy sólida y resistente frente a los tradicionales planteamientos fron-
tales de España de reintegración directa de Gibraltar a su soberanía, que es el irrenunciable
objetivo estratégico y el interés esencial español. Pero la práctica nos demuestra que España
    
soberanía»,
DEL VALLE GÁLVEZ
, A., «Gibraltar, de foro tripartito a cuatripartito...» cit.
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Gibraltar, España y Reino Unido en la negociación del Brexit: ¿viejos problemas, nuevas soluciones?
un acuerdo negociado, o de que este no sea tan ambicioso como el que, de
partida, propone la Comisión.
Situaciones que, en caso de producirse, urgirían más si cabe a buscar un
acomodo diferenciado para Gibraltar, habida cuenta de que el territorio po-
dría perder íntegramente la condición privilegiada de la que disfruta desde la
década de los 70 del siglo pasado.
En este sentido, España debería abandonar su tradicional rol de enfren-
tamiento con la colonia, para pasar a convertirse en el principal valedor y ga-
rante de Gibraltar a nivel europeo y así lograr el objetivo último que, en nues-
tra opinión, debería consistir en que el territorio pudiera formar parte de la
Unión Europea sin necesidad de ser parte integrante de un Estado miembro.
¿Y cómo sería posible lograr dicha empresa? Descartadas otras opciones
planteadas en el pasado, como la retrocesión íntegra del territorio a España
o la tan manida y discutida fórmula de la cosoberanía integral47, nuestra pro-
puesta personal es trabajar en una nueva línea de negociación y compromiso
que podría resumirse y articularse de la siguiente manera:

deberían seguir rigiéndose por ese estatuto privilegiado obtenido en los 70,
-

          
deberían centrarse, en primera lugar –como contrapartida a los intereses y
legítimas aspiraciones españolas– en lograr instaurar un régimen pactado
          
48
47    
detalladas sobre esta fórmula las encontramos en el citado trabajo publicado por el Minis-
terio de Asuntos Exteriores y de Cooperación en 2017 sobre esta cuestión. Dentro de esta
obra, véase:
MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES
, J., «Brexit y Gibraltar: la cosoberanía como
posible solución de la controversia sobre Gibraltar: un acercamiento jurídico en el contexto
del Brexit», pp. 11-40;
GUTIÉRREZ ESPADA
, C., «La propuesta española de cosoberanía sobre

ORTEGA CARCELÉN
, M., «La propuesta
española de cosoberanía para Gibraltar....», en El Brexit y Gibraltar. Un reto con oportunidades
conjuntas... cit, pp. 189-200.
48 La fórmula de la cosoberanía parcial podría facilitar que, con el visto bueno de España,
Gibraltar permaneciese con un píe dentro de la Unión Europea sin necesidad de renunciar
a su propia identidad y a su lealtad británica, a la espera de su integración total en la Unión
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Cuadernos de Gibraltar – Gibraltar Reports
Número 2/Issue # 2, 2018-2019, 1308
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FERNANDO LOZANO CONTRERAS
en la Unión Europea con la incorporación en el Derecho originario europeo,
de una fórmula jurídica de dependencia similar a la que rige en las relaciones
entre el Reino Unido y Gibraltar, solo que planteada desde una perspectiva
distinta.
strictu sensu, un territorio o re-
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de un British Overseas Territory, esto es, un territorio cuyas relaciones exteriores
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fórmula jurídica similar de dependencia en virtud de la cual Gibraltar aceptara
convertirse en un territorio cuyas relaciones, en el plano estrictamente euro-
peo, se encontraran bajo responsabilidad española.
De este modo, consideramos que la controversia, en toda su extensión,
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encontrando acomodo y previsible solución en él.
Europea, para lo que, por supuesto, habría que idear una fórmula que contara con el visto
bueno de todas las partes implicadas.
49 Sin ningún ánimo de exhaustividad, las implicaciones prácticas que esta fórmula supondría
serían: el respeto sine die de la identidad y el autogobierno de la población de Gibraltar; la
gestión mancomunada del istmo en su tres dimensiones; la eliminación de la verja; la gestión
–bajo control de la OTAN– de las bases militares y de inteligencia británicas; la instauración
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Europea; la participación de las autoridades gibraltareñas en los asuntos europeos dándoles
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puesto europeo.
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