La gestion urbanistica en el principado de Asturias.
| Autor | David Ordoñez Solis |
| Cargo | Magistrado y doctor en Derecho |
La gestión constituye un elemento central del Derecho urbanístico. Por una parte, la gestión urbanística consiste en la concreción jurídica y material de las normas urbanísticas, principalmente, la ejecución del planeamiento. Y, por otra parte, la gestión urbanística es una actividad indispensable y previa al otro gran ámbito de intervención pública en el urbanismo, la disciplina urbanística. No obstante, la relación más estrecha de la gestión urbanística se mantiene con el planeamiento o conjunto de disposiciones de carácter general, de modo que la gestión constituye propiamente la ejecución administrativa del planeamiento .
Un examen jurídico de la gestión urbanística aconseja poner de manifiesto sus elementos característicos: la función que cumple, los sujetos que intervienen y los procedimientos a través de los que se aplica. La función de la gestión urbanística se reduce fácilmente en cualquier Derecho urbanístico a la ejecución de las previsiones del planeamiento y, particularmente, se manifiesta en la producción de solares, en la edificación y en la rehabilitación. Por lo que se refiere a los sujetos de la gestión urbanística, destaca en especial la intervención de las distintas Administraciones, pero también la implicación de los propietarios y de otros operadores privados que pueden colaborar generalmente en la ejecución material de las obras; el protagonismo conferido por los diferentes Derechos urbanísticos a la Administración o a los particulares en la gestión urbanística es determinante de su específica caracterización. En fin, los procedimientos de la gestión urbanística, al relacionar a unos y a otros sujetos y al someterlos a determinados trámites, terminan por caracterizar los distintos regímenes urbanísticos en los que se ofrezcan mecanismos de compensación entre los propietarios, de cooperación de las Administraciones y los propietarios, o simplemente de intervención plena de la Administración que, previa expropiación, aplica por sí misma las normas urbanísticas o se sirve de terceros, por ejemplo de un agente urbanizador, con el fin de realizar la ejecución material del planeamiento urbanístico.
En España la construcción del actual Estado descentralizado ha supuesto que las Comunidades Autónomas hayan asumido como "exclusivas" las competencias en materia de urbanismo. Una interpretación maximalista del Tribunal de Justicia de lo que ha de entenderse por urbanismo ha propiciado que paulatinamente las Comunidades Autónomas, como así ha ocurrido en el caso del Principado de Asturias, hayan adoptado su propio régimen urbanístico. Sin embargo, los distintos regímenes autonómicos sobre Derecho urbanístico a pesar de la "autonomía" tienen un denominador común al estar sometidos, por una parte, a exigencias legales del Estado adoptadas en ejercicio de competencias que lo habilitan específicamente y que se refieren a las condiciones básicas de igualdad de los españoles, al régimen jurídico del suelo, al procedimiento de expropiación y al procedimiento administrativo común. , por otra parte, prácticamente todas las Comunidades Autónomas han decidido, más allá de lo que es legalmente necesario, establecer sus spectivos Derechos urbanísticos inspirándose o, más bien, imitando los rasgos esenciales del antiguo régimen urbanístico español .
Esta situación es particularmente significativa en materia de gestión urbanística donde, en puridad, las normas estatales no pueden imponer un modelo determinado y las normas estatales aplicables, tengan valor normativo pleno o sean normas "básicas" en los distintos sentidos que interpreta el Tribunal Constitucional, dejan un amplísimo margen al legislador autonómico para configurar su propio modelo de gestión urbanística . Sin embargo, los distintos regímenes autonómicos de gestión urbanística siguen con bastante fidelidad las pautas stablecidas en el anterior régimen urbanístico estatal y en lo que difieren se puede apreciar un irremediable mimetismo entre los modelos autonómicos de gestión adoptados. De hecho, la Ley asturiana de régimen del suelo y ordenación urbanística confirma tal análisis al confesar expresamente el legislador autonómico en el Preámbulo:
"si todo proceso de cambio jurídico en el sector urbanístico tiene costes, por la inseguridad en la aplicación de las nuevas normas y por las dudas que éstas plantean, costes que se acaban traduciendo en menor actividad urbanizadora y precios más altos, la Ley, pretendiendo minimizarlos, ha mantenido la propia terminología del derecho estatal, a fin de evitar dificultades innecesarias" .
Así pues, el presente estudio, dedicado a la gestión urbanística en el Principado de Asturias, se propone determinar, en primer lugar, cuál es el modelo asturiano de gestión urbanística comparándolo con la terior regulación estatal y con los distintos regímenes autonómicos vigentes. También, en segundo lugar, es conveniente examinar los presupuestos de la gestión urbanística en el Principado de Asturias, así como las características definidoras de los distintos sistemas de actuación, los procedimientos clásicos de compensación, cooperación y expropiación, y el procedimiento del "agente urbanizador". En fin, terminamos el estudio abordando algunas cuestiones transversales de la gestión urbanística que podrían ayudar a una mejor delimitación del régimen legal asturiano en materia de urbanismo, centrando nuestro examen en la reparcelación, la obtención de terrenos dotacionales, la edificación y la rehabilitación forzosas y los convenios adoptados para levar a cabo la gestión urbanística.
Teniendo como referencia el anterior régimen legal español del urbanismo, particularmente las Leyes de 1976 y 1992, por gestión urbanística debe entenderse la ejecución administrativa del planeamiento lo que incluye las actividades de la más variada naturaleza que se realicen en las distintas clases de suelo: por ejemplo, en suelo urbano, la edificación y la rehabilitación y en suelo urbanizable, la urbanización y la edificación . Y en el mismo sentido se expresa la definición recogida en la Ley asturiana cuyo artículo 94.1 y 2 donde se describe el contenido de la gestión urbanística del siguiente modo:
"La gestión urbanística comprende las actividades de ejecución del planeamiento que lleven a la urbanización o a la conversión en solares de los terrenos clasificados como suelo urbanizable o suelo urbano no consolidado, a la edificación de los solares y a la rehabilitación de los edificios sometidos a algún régimen de protección. La gestión del suelo no urbanizable se regirá por su normativa específica".
Como puede comprenderse fácilmente la importancia de la gestión urbanística es decisiva desde todos los puntos de vista: jurídico, económico, técnico, etc., y su desarrollo tiene una influencia decisiva, por ejemplo, en la carestía o en la escasez del suelo habiéndose apuntado a este respecto:
"Tal situación [de carestía o de escasez de suelo] tiene su origen en la desvinculación entre la fase de planeamiento y la de gestión, pues el Plan, eje prácticamente absoluto del fenómeno del desarrollo de suelo urbano, se redacta normalmente sin tener en cuenta ni la realidad fundiaria anterior al plan, ni la viabilidad efectiva de sus previsiones, lo que origina una extremada lentitud en la obtención de suelo disponible para edificar" .
Las características más definitorias de la gestión urbanística dependen de los sujetos implicados, principalmente las Administraciones, los propietarios afectados e incluso otros particulares, y de los procedimientos de ejecución seguidos tanto en relación con los presupuestos de la intervención urbanística (por ejemplo, la existencia de planeamiento, la delimitación de polígonos, etc.) como respecto de los sistemas de actuación (por compensación entre los propietarios, en cooperación con la Administración, mediante la expropiación, etc.).
La elección y la determinación de un modelo concreto de gestión urbanística corresponden en España, a partir de la sentencia 61/1997 del Tribunal Constitucional, a las legislaciones...
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