La gestión de la seguridad social en España (recensión)
| Autor | Guillermo Rodríguez Folgar |
| Páginas | 214-217 |
El presente libro constituye un análisis de los principales aspectos y problemas tradicionales que suscita la gestión de la Seguridad Social, siendo el hilo conductor de la investigación el análisis de la evolución histórica de la protección social, desde sus orígenes, básicamente desde el prisma de sus estructuras organizativas y administradoras, hasta nuestros días, llegando hasta la última manifestación constituida por el Apartado IX del acuerdo suscrito con fecha 9-4-2001, por el Gobierno, Confederación Sindical de CCOO, CEOE y CEPIME.
Quedan excluidos del estudio la gestión del Régimen Especial de la Seguridad Social de los funcionarios públicos, la llevada a cabo por las CC.AA. en funciones y servicios traspasados (Órganos equivalentes al INSALUD) y, por supuesto, la gestión de la Seguridad Social voluntaria o complementaria. Así mismo, queda fuera del estudio la colaboración en la gestión llevada a cabo por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social (MATEPSS) y las empresas.
El trabajo consta de cinco capítulos, en el primero de los cuales se hace un estudio de la gestión desde la asistencia como medida protectora de carácter general, la gestión de la previsión individual y colectiva, y continúa con la Previsión Social, cuyo primer antecedente estuvo constituido por la gestión de los accidentes de trabajo, encomendada por Ley de 30 de enero de 1990 a las «sociedades de seguros debidamente constituidas».
El autor pasa revista a las distintas disposiciones relativas a la materia, entre ellas, la Ley de 27 de febrero de 1908, creadora del INP; la Ley de Bases de la Seguridad Social, de 28 de diciembre de 1963 que, por un lado, suprimió las compañías de seguros y otras entidades privadas y, por otra, supuso la integración de los entes gestores existentes en dos entidades gestoras básicas: el INP y las Mutualidades Laborales; y la Ley de Seguridad Social, de 21 de abril de 1966, articuladora de la Ley de Bases.
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El capítulo II está dedicado al estudio de los problemas tradicionales de la gestión, que también se contemplan desde la evolución institucional de la misma, que corre paralela al de la regulación de las distintas técnicas específicas de protección. En esa línea, el autor contempla la disyuntiva entre gestión pública y privada, su evolución histórica, con una referencia especial a la opinión de la doctrina española, emitida recién estrenada la Constitución Española; así mismo, hace referencia a la gestión directa por el Estado o indirecta a través de entes instrumentales creados al efecto, la participación de los interesados en el control y vigilancia de la gestión, la unidad o pluralidad gestora y, por último, la gestión de base territorial o profesional.
En el capítulo III el autor hace un estudio de las actuales Entidades gestoras de la Seguridad Social y Servicios comunes que, con la excepción del Instituto Social de la Marina y de la Tesorería General de la Seguridad Social, surgieron a raíz de la aprobación del Real Decreto Ley 36/1978 de 16 de noviembre, sobre Gestión Institucional de la Seguridad Social, la Salud y el Empleo (Instituto Nacional de la Seguridad Social, Instituto Nacional de Servicios Sociales e Instituto de Migraciones y Servicios Sociales, Instituto Nacional de Empleo e Instituto Nacional de la Salud), llamadas todas ellas a desaparecer, vía traspaso de algunas de sus funciones y servicios a las Comunidades Autónomas, vía sustitución por el nuevo ente gestor, en los términos acordados en el «Pacto de Toledo», denominado ya Agencia de la Seguridad Social. De todas ellas, se analiza su naturaleza jurídica, su organización, funcionamiento y principios aplicables, así como su estructura orgánica.
En el capítulo IV se contemplan las singularidades de las actuales Entidades gestoras desde el contenido de la disposición adicional sexta de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, haciendo especial referencia a las omisiones que contiene, a su escasa racionalidad y rigor técnico y resaltando aquellas normas de procedimiento administrativo y laboral aplicables a la gestión de la Seguridad Social, todo lo cual heredará presumiblemente el nuevo ente gestor.
Finalmente, en el capítulo IV, se analiza el futuro inmediato de la gestión, representado por la llamada «integración orgánica y funcional» a través del nuevo organismo «Agencia de la Seguridad Social», que deberá quedar encuadrado en la llamada tradicionalmente «Administración Institucional el Estado».
El autor termina el libro con una serie de conclusiones de las que destacamos las siguientes:
¿ En la actualidad, la gestión de la Seguridad Social es esencialmente publica por imperativo constitucional. El principio de unidad gestora, como titularidad estatal exclusiva, impide que la iniciativa privada pueda asumir la función gestora, permitiendo sólo la mera colaboración al desarrollo de la actividad de servicio público.
¿ La reforma de 1978, aunque ya pudo prever la distribución competencial Estado ¿ Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Social, su plasmación real no se adecuó totalmente a tales exigencias; y por la vía de la transferencia de organismos se ha producido también una transferencia de funciones que no se correspondía con las primigenias funciones a transferir. La gestión institucional tampoco se adecua en su totalidad a los fines proyectados en 1978.
¿ La autonomía gestora se ve seriamente obstaculizada, observándose «una forzada relación de sometimiento pasivo de la Administración gestora a la Administración Central del Estado», que se manifiesta a través de la llamada «dis-
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persión de funciones» (ruptura de la propia Administración gestora) y «desposesión de tareas» (expropiación o desposesión de numerosas e importantes tareas organizativas y de gestión al ente autónomo, para ser después reubicadas en el seno de la propia Administración Central de tutela).
¿ Es patente la total inexistencia en la práctica de relaciones de colaboración entre los institutos gestores y sus cooperadores privados (empresas y mutuas de accidentes).
Según el autor, resulta significativo que la gestión de los recursos humanos de las Entidades Gestoras esté residenciada en el Ministerio de tutela, si se tiene en cuenta que ninguna organización puede hacerse responsable de sus actos ante terceros ¿incluidos los asegurados¿ si, como aquí sucede, hay alguien que decide por ella.
¿ Según el autor, el reconocimiento del derecho a la asistencia sanitaria de la Seguridad Social, como competencia actualmente atribuida al INSS, precisa de algunas aclaraciones, entre ellas, la de que habrá que decir que la asistencia a que alude el precepto es la asistencia sanitaria «en los casos de maternidad, enfermedad común profesional y accidentes, sean o no de trabajo», es decir, aquella que queda incluida en la acción protectora de cada uno de los regímenes que componen el Sistema de la Seguridad Social, afectando a trabajadores en activo, pensionistas y a aquellas personas sin recursos económicos suficientes.
¿ Por otra parte, al ser cuatro las entidades que inciden sobre la prestación (INSS, TGSS, INGESA y CC.AA.) y, en ocasiones, cuando la asistencia se deriva de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, hasta cinc o (MATEPSS), se hace necesario establecer un procedimiento coordinatorio que garantice el efectivo control de los titulares y beneficiarios con derecho a asistencia sanitaria.
¿ La profunda interrelación que se produce en los distintos ámbitos de la Seguridad Social, en especial en los ámbitos de afiliación y recaudación en relación con los prestacionales, así como la gestión integral de las bases de datos y de los procesos informáticos, aconsejan que la gestión institucional se lleve a cabo unitariamente, creándose un organismo único de gestión. Según el autor, esto reportaría numerosas ventajas: reducción del gasto público, mayor interrelación entre la capacidad de recaudación y la de gasto, mayor eficacia gestora del servicio público asistencial, resolución de las disfunciones que resultan de una organización basada en pautas de composición y diferenciación institucional contradictorias, especialización máxima en la gestión de la tarea encomendada así como mayor agilidad, solución de los problemas de litisconsorcio activo o pasivo en los procesos judiciales y, por último, mayor autonomía y participación social en el impulso y control de su funcionamiento.
¿ Según el autor, la nueva Entidad, denominada Agencia, debería tener, entre otras, las siguientes características: debe incorporar a su denominación la expresión «Seguridad Social», debe ser organismo autónomo, su creación debe venir acompañada de una propuesta de Estatutos y de un Plan inicial de actuación, la integración de la gestión de prestaciones económicas debería incluir toda la acción protectora de la Seguridad Social y debe coordinar las competencias entre los distintos órganos de la Administración del Estado.
¿ Por último, en lo que respecta al procedimiento sancionador, se debe establecer la debida separación entre la fase
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instructora y la sancionadora, encomendándose a órganos diferentes: para el autor, el órgano instructor debería ser la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y el órgano de resolución, la Entidad gestora competente por razón de la materia, es decir, la Agencia de la Seguridad Social.
El libro constituye un firme alegato en favor de la consideración de la protección social como un servicio público cuya ordenación y administración no pueden ser transferidas a manos privadas con dejación por el Estado de sus obligaciones y viene a ocupar un hueco existente hasta el momento en la producción bibliográfica sobre el tema.
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