Gestión de las relaciones laborales

AutorJ. Javier Cuenca Cervera
Páginas211-227

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Objetivos:

Este capítulo tiene como:

· posibilitar al gestor de recursos humanos, a partir del conocimiento del marco normativo establecido por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado público, el planteamiento de estrategias de mejora en materia de negociación colectiva que redunden en Acuerdos y pactos beneficiosos para el interés público.

· facilitar la elaboración de planes de comunicación interna que favorezcan tanto la identificación del empleado público con la organización como la anticipación de eventuales temas de conflicto interno.

Conceptos clave
  1. Sindicatos y Secciones Sindicales.

  2. Negociación de condiciones de trabajo: principios de la negociación colectiva pública.

  3. Tratamiento de temas específicos en los Acuerdos y pactos: tiempo de trabajo, derechos sindicales, ayudas sociales, aplicación de las retribuciones, formación y promoción profesional y Seguridad y Salud Laboral.

  4. Opinión pública interna: Comunicación descendente y comunicación ascendente.

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1. La negociación colectiva en los gobiernos locales: dos problemas y un resultado

El fenómeno de la negociación colectiva dentro de las relaciones laborales en las Administraciones públicas de los países democráticos emerge en los años 60 y 70. Si bien se ha argumentado su menor impacto en sistemas de función pública basados en un modelo estatutario como el nuestro (Del Rey, 1986), conviene matizar esta afirmación, al menos para la Administración Local. La presencia del empleo laboral en un porcentaje muy relevante, una mayor presencia de sindicatos de clase y una mayor visibilidad del conflicto, han traído como consecuencia una relevante importancia de las prácticas de negociación colectiva en el plano de los hechos, fenómeno ya anticipado desde la transición local, como se indicó en la segunda parte.

Sea como fuere la gestión de personal público constata hoy día la emergencia de un actor relevante, el sindicato, de su proyección organizativa en el centro de trabajo, la sección sindical, y de un fenómeno de contractualización creciente de las condiciones de trabajo de los empleados públicos, todo lo cual pone en crisis el dogma de la relación estatutaria como fuente de la relación de servicios del funcionario. Al decir de Sánchez Morón (1996:60 y 226) la relación especial de sujeción, propia del funcionario, pierde fuerza al considerarlo como ciudadano y trabajador en sentido material, sin más limitaciones que las que se deriven de las necesidades de la Administración. El obstáculo dogmático (Roqueta Buj, 1996:43) que supone la teoría estatutaria, preservada por la primera jurisprudencia constitucional (STC 57/82) es hoy mucho más matizado.

En esta materia, tal como un estudio de la OCDE (2004) pone de manifiesto, los Estados adoptan tres soluciones posibles: importar miméticamente las prácticas del sector privado procediendo a la negociación de convenios colectivos; limitar los derechos de negociación de los funcionarios o, finalmente, inspirarse en el modelo de negociación colectiva de tipo empresarial, si bien con limitaciones tendentes a matizar esta visión. Este último modelo es el vigente en la Administración Local. Hay que dar entrada en la gestión pública de recursos humanos a la negociación colectiva, muy especialmente tras el impulso opera-do por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado público (EBEp). Lo que no es posible es fundar esa negociación en el modo laboral. Las peculiaridades de lo público -la prestación de servicios públicos de interés general en ausencia de competencia- lo impiden.

En el orden práctico, el título de este epígrafe se justifica por el frecuente callejón sin salida al que se halla abocada la negociación colectiva en el ámbito local. De un lado, y como una rocosa y contundente jurisprudencia, se ha encargado de reiterar el carácter estatutario de la relación funcionarial, su característica pormenorización, rigidez y uniformidad, impiden las prácticas convencionales de tipo industrialista, en especial aquellas tendentes a ampliar los derechos

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reconocidos por las normas o a importar principios del derecho laboral, tales como los de norma mínima o norma más favorable34.

De otro lado, el problema no es ya específicamente jurídico, sino políticoadministrativo. Y deriva de la debilidad negociadora de la que adolecen muchas corporaciones locales. La naturaleza política de los gestores, su búsqueda casi obsesiva del consenso, su racionalidad política en detrimento de la económica y la poca conciencia de coste, hacen a muchos ayuntamientos abdicar de la iniciativa negociadora (Mauri, 1995) o más claramente a renunciar a formular la propia tabla reivindicativa de la institución. Como recuerda Mosher (1999:831), los poderes y las armas de los sindicatos del sector público son básicamente políticos, no económicos.

En conclusión, puede decirse que en la realidad, tanto la construcción dogmática del empleo público como la restrictiva lectura jurisprudencial en la interpretación de los acuerdos finalizados, como la poca profesionalidad de los gobiernos locales a la hora de afrontar una interlocución seria y responsable en materia de relaciones laborales, colocan a la participación en la determinación de las condiciones de trabajo en un callejón sin salida, conduciendo cada vez más a la negociación colectiva municipal hacia un resultado: el desbordamiento como práctica habitual, la dificultad de encajar los contenidos reales de lo negociado en el estrecho marco de la legislación administrativa, bajo el atento marcaje de las Subdelegaciones del Gobierno, instancias autonómicas y tribunales de lo contencioso-administrativo.

Lo cierto es que evitando posiciones maximalistas (ni el empleo público del siglo XXI proscribe las prácticas convencionales, ni es posible negociar con visión de confrontación, de suma cero) nos hallamos ante unas instituciones prometedoras como son los pactos y Acuerdos para acordar el marco de desenvolvimiento de la política de personal de la institución.

2. El modelo de negociación colectiva pública y sus estrategias de mejora

El marco jurídico de los procesos de participación de los funcionarios locales en la materia procede de diversas fuentes reguladoras: de un lado, el artículo 95 de la LBRL dispone que su regulación será la establecida, con carácter general, para todas las Administraciones públicas. Junto a esta norma se encuentran las referencias de los artículos 2, 6.c y 8 de la Ley 11/1985, de 2 de agosto, Orgánica de Libertad Sindical (LOLS), que configuran el modelo sindicalizado de participación al que luego se hará referencia y, muy especialmente

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la norma rectora en la materia, los artículos 31 a 38 del Estatuto Básico del Empleado público (EBEp) y que definen la negociación colectiva como «el derecho a negociar la determinación de las condiciones de trabajo de los empleados de la Administración pública» (art. 31.2.a). Completan el marco normativo diversas normas internacionales firmadas por España: los Convenios 151, 87, 151 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo.

El EBEp supone un refuerzo importante de esta institución jurídica y de un deseo deliberado de democratizar las relaciones laborales en el sector público. Las novedades principales se cifran en: a) El refuerzo de los contenidos negociales y b) El perfeccionamiento técnico de algunos aspectos de procedimiento o de legitimación negocial.

Como antecedentes inmediatos hay que tener en cuenta la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones públicas (LORAp). La LORAp configuró unos específicos órganos de representación, los Delegados y Juntas de personal, elegidos por los propios funcionarios, en número variable conforme a una escala numérica según el número de funcionarios. Esta fórmula -que continúa vigente en el EBEp, artículos 39 a 44- ha dado pie a que en la Administración los funcionarios cuenten, de modo análogo al sector privado, con el llamado doble canal de representación: el unitario, o elegido democráticamente entre los funcionarios y el sindical, en forma de secciones sindicales. En lo que respecta al personal laboral la estructura es similar: Delegados de personal y Comité de Empresa por un lado y Secciones Sindicales por otro.

El expuesto es el marco normativo. Ahora bien, como recuerda la doctrina (Del Rey, Luque, 1997) no basta con la normativa para entender el marco vigente hoy día en la materia. La jurisprudencia de lo contencioso-administrativo, muy especialmente la generada en los años 1994 y 1995, es la clave en la configuración del modelo de negociación funcionarial.

Adoptando un enfoque descriptivo puede sintetizarse el modelo a partir de los siguientes rasgos, teniendo en cuenta que dado el protagonismo que el EBEp ha otorgado a la negociación conjunta para funcionarios y laborales, la descripción va a efectuarse con referencia al personal funcionario35:

A) Quién negocia: los sujetos legitimados

Por la parte social -en lo que a funcionarios se...

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