Génesis y elaboración de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia

AutorPablo Cobo Gálvez
CargoSubdirector General de Planificación, Ordenación y Evaluación del IMSERSO.
Páginas15-38

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Si analizamos la memoria que acompaña a la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia descubrimos que son múltiples y de gran

1Subdirector General de Planificación, ordenación y Evaluación del IMSERSo.

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calado las causas que justifican la aprobación de esta ley, pero la fundamental es el incremento en los últimos años de forma muy importante de la demanda de cuidados personales, que seguirá aumentando a un fuerte ritmo durante las próximas décadas, como consecuencia de la combinación de factores de carácter demográfico, médico y social, entre los que podemos citar el envejecimiento de la población, las mayores tasas de supervivencia de las personas afectadas por alteraciones congénitas, enfermedades y accidentes graves.

En las últimas décadas la población mayor española ha experimentado un crecimiento muy considerable. El número de personas mayores de 65 años se ha duplicado en los últimos treinta años del siglo XX, alcanzando hoy cifras por encima de los 7, 4 millones de personas mayores de 65 años.

Este fenómeno del envejecimiento va a continuar en los próximos años a la vez que disminuirá la proporción de personas en edades jóvenes, como muestran la evolución prevista de la estructura de la población española. En este crecimiento es necesario destacar el gran aumento que va a experimentar el colectivo de población de 80 y más años, cuyo ritmo de crecimiento será muy superior al del grupo de 65. La evolución de la composición inter-na de la población mayor de 65 años nos muestra cómo en el año 2016 tres de cada diez personas mayores de 65 años superarán, a su vez, los 80.

Por otra parte, han sido las familias las que han asumido el cuidado de las personas dependientes, a través de lo que ha dado en llamarse "apoyo informal". Este hecho coincide en el tiempo con cambios importantes en el modelo de familia debido a la incorporación progresiva de la mujer al mercado de trabajo, lo que hace que el apoyo informal sea insostenible.

La cobertura de las situaciones de dependencia mediante políticas públicas era una de las propuestas de gobierno del Partido Socialista, recogiendo las recomendaciones de los organismos Internacionales y específicamente de la unión Europea. De forma expresa el Presidente del Gobierno adquiere el compromiso, en sede parlamentaria, en junio de 2004 de elaborar una Ley para la protección de las situaciones de dependencia, y de elaborar un Libro Blanco de la Dependencia antes del finalizar el año.

I El libro blanco de la dependencia

La Secretaría de Estado de Servicios Sociales, Familias y Discapacidad encarga al IMSERSo la elaboración del Libro Blanco sobre la Atención a las personas en situación de dependencia en España.

En este Libro y en la documentación complementaria que la acompaña se analizó la información disponible procedente de investigaciones desarro-

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lladas en España en el área de la dependencia, así como los datos suministrados por las Comunidades Autónomas sobre los recursos disponibles en ese momento para atender a las personas dependientes, además de las propuestas y consideraciones realizadas por las Cortes Generales, Defensor del Pueblo, Agentes Sociales, Comunidad Científica, organizaciones representativas de las personas mayores y de las personas con discapacidad, Entidades Sociales y organismos Internacionales.

El Libro Blanco sobre la Dependencia se planteó como objetivos: Realizar un diagnóstico riguroso de la situación de las personas dependientes en España y ofrecer alternativas útiles para llevar a cabo la implantación de un Sistema Nacional de Dependencia.

El Libro Blanco se estructura en 12 capítulos, que se organizan para ofrecer una amplia panorámica sobre aspectos demográficos, características y perfiles de la dependencia, régimen jurídico, apoyo informal, recursos para la atención de personas mayores y menores de sesenta y cinco años, atención sanitaria, coordinación socio-sanitaria, presupuestos y recursos económicos dedicados a la Dependencia por el sector público, criterios y técnicas de valoración, generación de empleo y retornos económicos que supondría el desarrollo de un Sistema de atención a las personas dependientes, estudio comparado sobre diferentes sistemas de protección en los países de nuestro entorno y una serie de consideraciones finales que sirvan para la reflexión, el debate, y en su caso, la toma de decisiones en torno a la atención de las personas dependientes.

Como se señala en su presentación, el Libro ofrece dos clases bien diferenciadas de aportaciones. La primera documenta y evalúa la situación de la dependencia en España y analiza también la de aquellos países que nos pueden servir de referencia, con la intención de aportar informaciones y conocimientos que nos permitan contextualizar el debate. La segunda, resumida en el capítulo final, recoge un conjunto de consideraciones y propuestas sistematizadas, en ocasiones de carácter alternativo con el fin de que pudieran ser objeto de análisis en debate técnico por los expertos y político por parte de los partidos políticos y grupos parlamentarios, así como por los Departamentos ministeriales directamente afectados por las propuestas y de forma especial por los Ministerios de Sanidad y de Economía y Hacienda.

Se trata de una aproximación a materias que necesariamente había de abordar el Sistema de Protección: su fundamentación jurídica, la determinación del concepto de la dependencia protegible y los grados de la misma, los órganos y técnicas de valoración, los requisitos de acceso y la estimación de los posibles beneficiarios, las prestaciones y servicios que debería comprender, las posibles vías de financiación y algunas consideraciones sobre la organización y gestión del Sistema y sobre la red de servicios y los proveedores.

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II Los grandes temas sobre la configuración del sistema para la autonomía y atención a la dependencia

Los temas que durante la elaboración del Libro Blanco y posteriormente en la fase de preparación del proyecto de ley fueron decisivos para configurar el modelo de protección y sobre los que era necesario decidir desde el punto de vista político y técnico eran los siguientes:

  1. De cobertura universal en el ámbito de la protección pública o en el marco regulador de la Seguridad Social.

  2. De acceso abierto a toda persona con dependencia o limitado a determinados niveles de severidad y, por lo tanto, con aplicación de baremo.

  3. De prestación de servicios o de prestaciones económicas.

  4. De financiación a través de impuestos generales, finalistas o cotizaciones.

  5. Con cofinanciación de los beneficiarios o de carácter gratuito.

  6. De gestión centralizada o descentralizada en las regiones y los municipios.

  7. Alcance de la financiación de las Administraciones Públicas para la protección a la dependencia

A) De cobertura universal en el ámbito de la protección pública o en el marco regulador de la Seguridad Social

De los temas anteriores el que seguramente dio lugar a mayor debate fue el relacionado con el marco de protección, es decir, si la protección de la dependencia debería ser una prestación del Sistema de Seguridad Social o un sistema propio financiado por los presupuestos del Estado a través de impuestos.

A los efectos de decidir sobre el modelo que podía interesar a nuestro país se realiza un análisis detenido sobre la operatividad de los dos tipos de sistemas de atención a la dependencia dentro de nuestro modelo de protección social y de la organización del Estado. Para ello incluso se realizaron visitas programadas a Alemania, Holanda y Francia para contrastar las ventajas e inconvenientes de los dos modelos:

El modelo de protección universal para todos los ciudadanos y financiación mediante impuestos: Modelo de los países nórdicos y de Holanda.

· El modelo de protección en el marco del Sistema de la Seguridad So-cial, mediante prestaciones financiadas con cotizaciones: Modelo bis-

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markiano de los países centroeuropeos, vigente en Alemania, Austria y Luxemburgo.

· El modelo de protección universal atiende la dependencia como una extensión lógica de la concepción de que el Estado debe cubrir las necesidades básicas de los ciudadanos por razones de ciudadanía, de la misma forma que se atiende cualquier otra de las necesidades sanitarias o educativas.

En el modelo de Seguridad Social la protección social a la dependencia se garantiza en tanto constituye un riesgo social protegido, al igual que las pensiones, el seguro de desempleo o la protección a la familia, por lo tanto, financiado y gestionado en este marco.

En favor del sistema de protección universal, se argumentaba que al tratarse de una situación social y en algunos casos sociosanitaria, que afecta a la población en su condición de ciudadano, la mejor forma de abordarla era en términos similares a la cobertura de las...

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