Génesis de la junta arbitral del concierto económico y del convenio económico
| Autor | José Luis Burlada Echeveste |
| Cargo | Profesor de Derecho Financiero y Tributario Universidad del País Vasco |
Gnesis de la junta arbitral del concierto econmico y del convenio econmico1
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La expresión "Junta Arbitral" aparece por primera vez en nuestro Ordenamiento tributario con tal denominación específica en el último inciso de la Disposición Quinta del Convenio de Navarra aprobado por el RD de 15 de agosto de 1927 2. Aunque la doctrina 3 mantiene que, con anterioridad al nuevo Convenio, la Junta Arbitral de Navarra no llegó a constituirse, parece que sí llegó a funcionar y Page 102 resolver algunos casos4. En el Convenio Económico de Page 103 1927, su competencia se limitaba a la resolución de los conflictos que se suscitasen entre el Estado y Navarra en la determinación de la cifra relativa de negocios asignada a las sociedades sometidas a tributación de ambas Administraciones en el Impuesto de Utilidades y de las discrepancias entre ambas Administraciones respecto a la parte de capital que debía de satisfacer el impuesto de Derechos reales y sobre transmisión de bienes o gozar de exención. Con el Convenio de 1941, se le atribuyó ya competencia para conocer de todas las cuestiones relacionadas con la interpretación y aplicación del Convenio. El Convenio de 1969 mantuvo esta competencia general, pero si en los anteriores Convenios el Presidente -un Magistrado del Tribunal Supremo- era designado por el Gobierno Central y la convocatoria sólo podía hacerse por la Diputación, ahora el Presidente se nombrará por el Presidente del Tribunal Supremo y la Junta Arbitral puede ser convocada tanto a instancia de la Diputación como del Gobierno Central. En el País Vasco, el antecedente de la Junta Arbitral se encuentra en los Jurados Mixtos de Utilidades 5 contemplados en el Reglamento del Concierto Económico de las Provincias Vascongadas de 24 de diciembre de 1926, que, para la Contribución sobre las Utilidades de la Page 104 riqueza mobiliaria, definió así las competencias de los Jurados Mixtos (art. 19): 1) determinar si una empresa domiciliada en uno de los territorios, realizaba o no negocios en el otro; 2) asignar, cuando los realizaba, la cifra relativa de negocios correspondiente a cada uno de los dos territorios (común y concertado); y 3) fijar las bases impositivas totales, cuando alguna de las empresas referidas ofreciese excusa, resistencia o negativa al cumplimiento de sus deberes fiscales en orden a la presentación de documentos que debían aportar para la práctica de las comprobaciones que las disposiciones aplicables establecían.
Tiene mucha razón DE LA HUCHA CELADOR cuando señala que los Jurados Mixtos de Utilidades 6 regulados por el Reglamento del Concierto Económico de 24 de diciembre de 1926 constituyen el antecedente remoto de la Junta Arbitral contemplada en los artículos 65 a 67 del vigente Concierto, con independencia de que la Junta Arbitral actual sea única, tenga mayores competencias y un régimen de impugnación de sus acuerdos distinto7. Por Page 105 ello, analizamos las razones por las que se crearon estos Jurados, así como las competencias que desarrollaban.
A8 propuesta de NAVARRO REVERTER, uno de los técnicos designados por el Ministerio de Hacienda para negociar el Reglamento de 1926, en la materia del Jurado Mixto de Utilidades se acordó seguir los criterios establecidos en los Tratados con Inglaterra de 1924 y con Francia de 1926, aplicando los principios de territorialidad y de proporcionalidad. A juicio del Ministerio de Hacienda, debía ser un organismo de acción continua, estableciendo Page 106 la proporción de beneficios en cada territorio de las Sociedades que actuasen en territorio común y concertado. En cambio, las Provincias Vascongadas pretendían un árbitro de discrepancias a la hora de hacer, cada una de las Administraciones, la liquidación de las Utilidades 9 a cada sociedad. Mientras que NAVARRO REVERTER defendía la bondad de su propuesta de Jurado Permanente al garantizarse la transparencia fiscal y la recepción de los tributos proporcionalmente, los representantes de las Provincias Vascongadas se oponían a ello, argumentando que si se tenía que contar con el visto bueno del Jurado, la recaudación sería más lenta y surgirían problemas para Page 107 formar los Presupuestos, al no saber con seguridad cada Diputación cuánto debía cobrar. Según la Propuesta del Ministerio, el Jurado estaría formado por seis personas 10. Sus decisiones serían ejecutivas una vez aprobadas por el Ministro de Hacienda, y si éste disintiese, decidiría en última instancia el Consejo de Ministros, sin posibilidad de interponer recurso contencioso-administrativo. Las sociedades estarían obligadas a suministrar datos regularmente al Jurado. Los representantes vascos rechazaron esta propuesta, pues sin representación paritaria, sin posibilidad de interponer recursos y con la obligación de las sociedades de presentar medios de investigación, el Jurado Mixto se convertiría en una Delegación de Hacienda para las tres provincias, especializada en el ramo de Utilidades.
CALVO SOTELO, entonces Ministro de Hacienda, defendió como mejor medida para luchar contra el fraude fiscal la potestad total del Jurado Mixto de Utilidades, que consintió estuviera formado de forma paritaria y presidido por un Magistrado, y cuya función sería elaborar, atendiendo al volumen de negocios, medias trienales de pago del tributo. En el Consejo de Ministros de 9 de diciembre de 1926 se confirmaron las tesis del Ministro de Hacienda respecto a la Contribución sobre Utilidades. Un día más tarde, CALVO SOTELO convocó a los Comisionados Vascos para comunicarles lo decidido en el Consejo de Ministros. Su argumentación se centró en el fraude fiscal. Por eso, les pidió la inclusión de un artículo en el futuro Reglamento para que, en los casos en que las actividades de una empresa o sociedad levantasen sospecha Page 108 de evasión fiscal, cualquiera de las dos Administraciones pudiese instar la intervención del Jurado Mixto, que acordaría lo más procedente para corregirla. Lo cierto es que en materia de Utilidades no se llegó a un acuerdo, por lo que los Comisionados Vascos en la reunión mantenida el 15 de diciembre con PRIMO DE RIVERA aludieron a estos obstáculos como insalvables. A propuesta del propio PRIMO DE RIVERA, se llegó a un acuerdo sobre las compañías de compraventa, fijándose cuándo se entendía que operaban en uno u otro territorio. La solución a la que se llegó consistió en no computar en la cifra de los negocios de las sociedades vascongadas las ventas realizadas en territorio común por medio de representantes o viajantes, si no excedían de las dos terceras partes del volumen total de la empresa. Iguales criterios se aplicarían cuando las compañías estuviesen domiciliadas en territorio común. Esta propuesta quedaría reflejada en el Reglamento que se aprobó pocos días después.
Como apuntan BELDARRAIN GARÍN, ESCRIBANO RIEGO y UGALDE ZARATIEGUI, en el Concierto de 1925 (RD de 9 de junio de 1925) ya se preveía la creación y las bases de funcionamiento de un Jurado Mixto de Utilidades 11. En concreto, la Base 4.ª de su artículo primero establecía que: Page 109
"La determinación de las bases impositivas, a los efectos de la contribución sobre las utilidades de la riqueza mobiliaria, por que han de tributar directamente al Tesoro Nacional las Sociedades o Compañías que operen dentro y fuera de las provincias objeto del Concierto, corresponderá exclusivamente a un Jurado mixto de utilidades, en el que tendrán representación las tres provincias concertadas".
Es decir, según esta Base en la contribución sobre las utilidades, las bases impositivas -en concreto, por las que debía tributarse al Tesoro Nacional- de las sociedades que actuaban dentro y fuera de las provincias vascas (por tanto, con independencia de que la sociedad estuviese domiciliada en territorio común o aforado) habrían de determinarse de forma exclusiva por un Jurado (preveía, pues, la existencia de un Jurado y no de varios), que sería mixto, o sea, con representación de las provincias vascas, pero no necesariamente paritario; y finalmente en el que estuviesen representadas las tres provincias, lo que podría suceder de dos formas: o bien, designando cada provincia su o sus representantes; o bien designando conjuntamente a un representante o a varios.
Como ya hemos señalado antes, con la creación del Jurado Mixto, según expresó a los Comisionados Vascos CALVO SOTELO, se pretendía combatir el fraude fiscal que se estaba produciendo en materia de utilidades. En concreto, como señalan BELDARRAIN GARÍN, ESCRIBANO RIEGO y UGALDE ZARATIEGUI, se hacía patente la preocupación por la evasión en el pago de la tributación directa de la riqueza mobiliaria al Tesoro de las Compañías que operaban dentro y fuera de las Provincias Vascongadas12. Page 110
Pocos años después de la creación de estos Jurados, CALVO SOTELO13 recordará las formas en que se materializaba la evasión fiscal, especialmente apreciable en materia de Utilidades. Expone que, según los técnicos del Ministerio de Hacienda, las provincias vascas pagaban menos que otras provincias al Estado: "Comparativamente con otras provincias, las vascas, ¿pagan al Estado más o menos de lo debido? Quede sin respuesta la pregunta. Al decir de los técnicos del Ministerio de...
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