Gasto público e impuestos en España

AutorRuth Cicuéndez Santamaría
Páginas105-144

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1. Introducción

El propósito de este capítulo es describir y examinar la evolución del gasto público y de determinados tributos en España desde mediados de la década de los ochenta hasta la actualidad, a través del análisis de diversas categorías de datos cuantitativos referidos a ambas magnitudes. En última instancia, se pretende conocer la situación efectiva del gasto y de los impuestos para, con posterioridad, poner en relación la realidad presupuestaria con las percepciones de los ciudadanos sobre aquella.

La elección de este periodo de estudio no es casual. La revisión de los datos comienza en 1985, además de por una razón exógena cómo es la propia disponibilidad de la información, porque en esta fecha el sector público español, y en concreto el gasto, habían adquirido una dimensión cuantitativamente relevante. En ese momento ya se habían realizado diversas reformas estructurales, las políticas básicas de gasto empezaban a consolidarse y se habían puesto en marcha los principales procesos político-administrativos posteriores a la transición. Asimismo, existe una razón metodológica, ya que la serie de datos de opinión pública sobre actitudes hacia el gasto y los impuestos del CIS, que se utilizará en los siguientes capítulos, arranca en 1985.

En las siguientes páginas se indaga acerca de la dinámica del gasto público y de los impuestos en España durante los últimos treinta años, aunque se recurre en ocasiones a la perspectiva comparada para situar el caso español en el contexto internacional, utilizando como referencias básicas la media de la UE y de los Estados de la OCDE. En el primer epígrafe, se ofrece una breve panorámica de la evolución del gasto público en nuestro país a lo largo de una serie temporal que abarca cuatro décadas distintas, comparando esta evolución con la que han seguido, durante ese mismo periodo, el resto de países de la UE. Posteriormente, la exposición se centra en el estudio de su distribución del gasto entre las diferentes políticas públicas a través de los datos sobre su composición funcional. Se presta especial atención a cómo han ido variando las prioridades presupuestarias con el transcurso del tiempo, a medida que cambiaban los Gobiernos y las cir-

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cunstancias económicas y sociales. A continuación se describe, sucintamente, uno de los procesos que más ha afectado a la política presupuestaria en esta etapa: la descentralización del gasto.

En la segunda parte del capítulo se analiza la evolución de la presión fiscal y de los principales impuestos, los cuales han sufrido reformas significativas desde la década de los ochenta. Se examinan las variaciones en los niveles de presión fiscal soportados por los ciudadanos, poniéndolos también en relación con los cambios políticos, administrativos y económicos que se van sucediendo durante el periodo seleccionado. Finalmente, se identifican algunos rasgos distintivos del sistema fiscal español, que son comparados grosso modo con las características de los sistemas tributarios del resto de países de la Unión Europea.

Es importante reiterar que, así como existe una tradición relativamente extensa en el estudio de los impuestos y del sistema tributario en nuestro país, fundamentalmente a cargo de la escuela de hacienda pública y también del área de economía política, los trabajos referidos específicamente al estudio del gasto público han sido menos abundantes, puesto que el gasto se ha utilizado en las investigaciones como indicador para abordar otros temas, como el tamaño y el crecimiento del Estado, la intervención pública en diferentes áreas, etc. Pero la preocupación académica por la indagación sobre el gasto público desde una perspectiva no meramente presupuestaria es relativamente reciente, aunque ha adquirido gran relevancia.

El sector público español y la Hacienda Pública han experimentado una transformación radical en los últimos treinta años, tanto desde la perspectiva del gasto como de los impuestos, como se establecerá en las siguientes páginas.

2. La dinámica del gasto público

Uno de los rasgos más destacados de los Estados occidentales a lo largo de la segunda mitad del siglo ?? ha sido la enorme expansión que ha experimentado el gasto, como consecuencia del constante incremento de las actividades públicas. Los datos sobre participación del gasto público en la riqueza nacional de las democracias desarrolladas son ilustrativos de este fenómeno: a comienzos del pasado siglo representaba aproximadamente un 10% del PIB, y a finales se situaba entre el 40% y el 50% del PIB.

En términos generales, y desde una perspectiva sistémica, pueden aducirse dos razones que provocan el crecimiento del tamaño del Estado y del gasto público (Easton, 1965): un aumento en la demanda de intervención pública y/o un cambio en las preferencias sociales respecto la intensidad con la que el Gobierno debe participar en las distintas áreas. En otras palabras, la actividad gubernamental se extiende porque aparecen nuevas necesidades colectivas

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que requieren de una respuesta pública, o porque los ciudadanos desean mayor intervención en áreas de política ya existentes que consideran prioritarias.

A partir de los años sesenta, se produjeron una serie de transformaciones sociales que generaron la aparición de nuevas necesidades. Así, un elemento esencial fueron los procesos demográficos que tuvieron lugar en la mayoría de los países occidentales durante la segunda mitad del siglo ??. Como explica Goldsmith (1995: 25 y 26), el incremento de la población y las variaciones en la estructura demográfica, fundamentalmente la elevación del número de personas dependientes debido al envejecimiento, han dado lugar a una ampliación exponencial de la demanda de bienes y servicios públicos.

En España puede observarse nítidamente cómo se desarrollaron estos procesos sociodemográficos desde 1970 (Tabla 2.1). A lo largo de los últimos cuarenta años, la población española ha crecido algo más del 10% por década. Este ritmo se ralentizó entre 1991 y 2011 (último año en que se realizó el censo de población), pero se recuperó en la primera década del siglo ??? gracias a las migraciones.

Tabla 2.1.

Evolución de la población española (1970-2016)

El dato más impactante es que desde 1970 a 2011 el número de habitantes creció casi un tercio, y entre los años ochenta y la primera década de los dos mil aumentó un 25%. Resulta lógico suponer que en un país donde se ha sufrido este drástico incremento poblacional, las presiones sobre el gasto público, sobre los servicios y las prestaciones deben ser ingentes.

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No solo es relevante el tamaño total de la población, también lo es su estructura. Dos grupos poblacionales, los jóvenes menores de 16 años y los mayores de 64 años, son particularmente importantes por su nivel de dependencia respecto a las prestaciones públicas. Estos dos colectivos son usuarios preferentes de algunas de las principales prestaciones de bienestar: los menores y los ancianos de los servicios de salud, los jóvenes de los servicios de educación y la tercera edad de los programas de pensiones y servicios sociales. En la Tabla 2.2 pueden apreciarse los cambios en la estructura de población en las últimas cuatro décadas.

Tabla 2.2.

Estructura de la población en España (1970-2011)

Los factores económicos han sido, asimismo, determinantes. El elevado desempleo estructural ha afectado directamente al nivel de gastos e ingresos públicos, así como los profundos problemas y cambios en los sectores productivos, que obligaron a los distintos Gobiernos a implantar caros programas de reestructuración económica en los años ochenta. Por otra parte, la necesidad de invertir en infraestructuras y en ámbitos estratégicos para promocionar la economía nacional fueron también algunas de las causas que están detrás del crecimiento imparable del gasto público.

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Y, cómo no, hay que considerar los factores de índole socioeconómica, como pueda ser la incorporación masiva de la mujer al mercado de trabajo, cuya consecuencia inmediata fue que la familia dejó de ser el sistema de protección social básico, trasladándose esta responsabilidad al Estado (More-no, 2001).

Evidentemente, es muy difícil cuantificar en qué medida afectan estos procesos al nivel de gasto público y al nivel de recaudación fiscal de un país pero, en cualquier caso, han tenido un impacto notable en las opiniones sociales respecto a qué temas son o deben ser responsabilidad del Estado. Los ciudadanos, de forma mayoritaria, esperan que sus Gobiernos se responsabilicen del bienestar general de sus ciudadanos y que den respuesta a las nuevas necesidades y demandas que surgen con motivo de los cambios descritos, lo que implica intervenir en un número creciente de áreas, y cada vez con mayor intensidad (Goldsmith, 1995: 26). En los siguientes capítulos se podrá comprobar que, efectivamente, ha aumentado la demanda social de intervención pública en numerosos ámbitos.

Puede decirse, anticipando conclusiones, que la principal causa del aumento del gasto público ha sido la consolidación y ampliación del Estado de bien-estar. Es un sistema que comporta numerosos intereses creados, genera derechos y hábitos en la sociedad, y responde a un sistema de valores solidarios y redistributivos (Alvira et al., 2000: 46), por lo que crea una dinámica expansiva difícil de detener, una demanda que, por definición, es ilimitada e insaciable porque el individuo no es capaz de calcular con exactitud lo que paga en impuestos a cambio de consumir bienes y servicios públicos.

En definitiva, que las actividades de los...

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