Gasto público y federalismo fiscal en España (1984-1998). Recensión
| Autor | Guillermo Rodríguez Folgar |
| Páginas | 158-162 |
RECENSIONES
GASTO PÚBLICO Y FEDERALISMO FISCAL EN ESPAÑA (1984-1998)
El autor del presente libro, profesor adjunto de Economía del Sector Público en el Departamento de Economía de la Universidad de Navarra, ha llevado a cabo diferentes estudios sobre la descentralización del gasto público en España que han sido expuestos en varios Congresos nacionales e internacionales.
El libro es una actualización de la tesis sobre el mismo tema que el autor realizó hace algunos años y que dirigió el catedrático de Hacienda Pública de la Universidad Autónoma de Madrid Maximino Carpio García, autor del prólogo del presente trabajo.
El principal objetivo de la investigación es profundizar en la formas en que ha variado en España la distribución funcional de los gastos entre la Administración Central y las Territoriales, esencialmente a partir de 1984, que se enmarca en una tónica general de crecimiento del gasto público a lo largo de las últimas décadas.
Los estudios sobre el tema que se han realizado hasta ahora se centran en analizar las competencias y el volumen de recursos de cada una de las Administraciones, sin preocuparse de si esos recursos están gestionados con eficiencia; es decir, se ocupan más de la vertiente de los ingresos que de la de los gastos. Ello puede ser debido, según el autor, a que los gastos ya están descentralizados y los ingresos, en cambio, lo van estando de forma más lenta (según Hicks, los gastos públicos mediatizan o condicionan los ingresos públicos).
Por ello, el autor centra su investigación en el estudio del gasto, realizando un análisis de la forma en que ha gastado sus recursos la Administración Pública en el período 19841998 y en cómo ha variado la composición de los gastos en cada nivel territorial a raíz de la descentralización de la Administración Pública llevada a cabo en nuestro país a partir de la Constitución de 1978.
En concreto, el autor trata de analizar si en dicho proceso de descentralización se observa alguna función o funciones en las que la pérdida de importancia relativa de ellas en el conjunto del gasto de la Administración Central se corresponde con un mayor peso de la misma función o funciones en el nivel autonómico y en el local. Así mismo, el autor examina en cada uno de esos niveles si esa redistribución funcional va en el sentido que cabría predecir a partir de las teorías del federalismo fiscal y si obedece o no al soporte normativo vigente.
La teoría ortodoxa del federalismo fiscal (modelo Tiebout-Oates-Musgrave o modelo TOM) hace referencia a la actuación de las distintas Administraciones Públicas (central, autonómica y local) desde la doble vertiente del ingreso y del gasto. En este sentido, y según esta teoría, estos tres niveles de gobierno se repartirían las tres funciones de la Administración Pública de la siguiente forma: los tres niveles se dedicarían a facetas de asignación de bienes y servicios, y el central atendería, sino de forma exclusiva, sí de manera preponderante, los que tuvieran connotaciones distributivas o de intervención en la economía
El libro se divide en tres partes. En la primera, el autor hace un análisis de los estudios preliminares básicos, haciendo primeramente una breve exposición de la teoría del federalismo fiscal, incidiendo de forma especial en lo que se denomina función asignativa de la Administración Pública. A continuación realiza un análisis histórico de la evolución hasta la actualidad de cada uno de los niveles
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básicos de las haciendas territoriales: el autonómico y el local, para terminar recogiendo el actual marco normativo y competencial de las Haciendas descentralizadas.
En la segunda parte, el autor realiza una aproximación al estudio del gasto público, comenzando por dar unas pinceladas generales sobre la evolución del gasto público y haciendo un estudio de la evolución del gasto descentralizado de las Administraciones Públicas entre 1984 y 1998.
A continuación, el autor hace un estudio sobre los modos de clasificar el gasto público, centrándose en la clasificación funcional del mismo y sugiriendo una reagrupación de funciones con vistas a la posterior comparación funcional del gasto entre los distintos niveles territoriales. Al mismo tiempo, analiza una posible interrelación entre la clasificación funcional del gasto y la teoría del federalismo fiscal.
En la tercera parte del trabajo, el autor intenta comprobar los efectos de la descentralización del gasto sobre la distribución funcional del mismo en cada uno de los niveles de gobierno de la Administración Pública.
Los puntos neurálgicos que entrelaza el autor en la investigación son, como hemos dicho, las citadas teorías del federalismo fiscal, la normativa competencial de cada uno de nuestros niveles de gobierno y la descentralización del gasto, clasificado por funciones, entre los mismos.
De las tres funciones de la Administración Pública (asignativa, distributiva y de intervención), la asignativa la llevan a cabo normalmente las distintas administraciones mediante el gasto público (objeto de estudio de este trabajo).
Por otra parte, se considera que la clasificación funcional del gasto es el instrumento más adecuado para el análisis, dado que aquélla es la única que informa claramente sobre el destino final de las distintas partidas de gasto. Sin embargo, esa forma de clasificar el gasto público es una de las formas menos utilizadas hasta ahora, por su complejidad y por la diversa tipología clasificadora para cada nivel de gobierno, lo que crea dificultades a la hora de efectuar comparaciones entre los mismos.
Por ello, para dilucidar qué nivel administrativo lleva cabo la asignación de cada tipo de bien y servicio (función asignativa) el autor reaplica la teoría del federalismo fiscal a la propia función asignativa. A partir de dicha reaplicación se puede hablar de tres grupos de gasto: gastos puramente asignativos, gastos asignativos con connotaciones distributivas (gastos de distribución) y gastos asignativos con fines de intervención en la economía (gastos de intervención económica), considerando como «otros gastos» los destinados a transferencias a otras Administraciones Públicas y a la cobertura de la deuda pública.
La base del análisis ha sido establecer un cruce entre los grupos de gasto descritos y las distintas clasificaciones funcionales del gasto.
Además de lo dicho, el análisis de los gastos funcionales de las distintas Administraciones Públicas debe tener en cuenta tres hechos destacables.
- Las Comunidades Autónomas (CC.AA.) que accedieron al estatuto autonómico por la vía del artículo 151 de la Constitución gozan de un abanico competencial más amplio (llegan con más claridad al ámbito de los gastos distributivos) que las que lo hicieron por la vía del artículo 143.
- El nivel territorial de gobierno con más «tradición» histórica en España es el local (Corporaciones Locales, CC.LL.), destacando el municipio como la entidad local básica de la organización territorial del Estado.
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- El conjunto de los gastos públicos de nuestro país registró su mayor crecimiento entre 1976 y 1985 durante la etapa llamada de la «hacienda del bienestar». Ese ritmo de crecimiento continuó entre 1986 y 1995, si bien a un menor ritmo, disminuyendo a partir de 1996 y hasta la actualidad.
A partir de 1984 el gasto público ha sido objeto de un proceso de descentralización que sólo en los últimos años empieza a estar acompañado de un proceso equivalente por parte de los ingresos públicos.
Como consecuencia de esa descentralización, es evidente que, en términos porcentuales, la Administración Central gasta menos y las CC.AA. y CC.LL. gastan más: en 1984 los porcentajes eran 72,6; 14,4 y 13, mientras que en 1994 eran 51,6; 31,6 y 16,8. A la vista de estas cifras, el autor considera que se hace necesaria una segunda etapa de descentralización de competencias a favor de los entes locales por parte del nivel autonómico, así como desde la Administración Central hacia las CC.AA. en materia de régimen local.
Señala el autor que, a raíz de la descentralización del gasto, la Administración Central ha desorbitado el volumen de gasto dedicado a cubrir la deuda pública.
A ese nivel de gobierno y a pesar de la descentralización, los gastos de distribución han mantenido prácticamente su importancia porcentual a lo largo del período de estudio. En cambio, es muy evidente la pérdida de importancia que registran tanto los gastos de asignación como los de intervención. Por último, el aumento del gasto destinado a transferencias a otras AA.PP. (fundamentalmente a CC.AA. y CC.LL.) es una primera muestra de descentralización desde el nivel central hacia los territoriales, pasando de suponer un 6,85 por 100 del total de gastos de la Administración Central en 1984 a representar un 11,4 por 100 en 1998.
A continuación, pasa el autor a analizar en qué se ha traducido para las CC.AA. la descentralización del gasto público en el período 1988-1998.
Ante todo, llama la atención el elevado nivel de gasto destinado por las CC.AA. a cubrir su deuda pública, pasando del 1,97 por 100 del total de gastos en 1988 al 7 por 100 en 1998.
Constata, así mismo, que las CC.AA. no se están dedicando de modo exclusivo, como propugna la teoría del federalismo fiscal, a los gastos puramente asignativos (pierden importancia porcentual), sino que están jugando un papel bastante más importante en los gastos de distribución y de intervención a raíz de la descentralización. Sin embargo, el autor justifica esto último en base a que el ámbito autonómico está más cerca de las necesidades de gasto de su población y puede maximizar mejor los beneficios de sus ciudadanos (teoría del tamaño óptimo de la jurisdicción).
Según eso, se pregunta el autor sobre si se puede hablar de descentralización de los gastos de distribución y de intervención hacia el nivel autonómico.
- Por lo que respecta a lo gastos de distribución señala el autor que, en conjunto, entre 1988 y 1998 los gastos de distribución pierden importancia porcentual, pero si se distinguen las CC.AA. según la vía de acceso a la autonomía, se observa una descentralización de dichos gastos hacia las CC.AA. con un nivel competencial amplio (las del art. 151, la C. Foral de Navarra y el País Vasco), mientras que lo contrario sucede con las CC.AA. del art. 143, a excepción de Cantabria y Baleares, si bien se esperan cambios a raíz del nuevo sistema de financiación aprobado para el período 2002-2006 y del traspaso de la gestión del INSALUD desde la Administración Central a las diez CC.AA. del artículo 143 desde el 1-1-2002.
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- En lo que se refiere a los gastos de intervención, sí se aprecia cierta descentralización de los mismos hacia el nivel autonómico en su conjunto, pero si se diferencian las CC.AA. según el artículo de acceso a la autonomía, se observa que en este caso son las del artículo 143 las que ven aumentar la importancia porcentual de este tipo de gastos, mientras que la mayor parte de las del artículo 151 los ven disminuir.
A continuación, el autor analiza en qué medida se ha producido una descentralización del gasto público entre 1984 y 1998 hacia las CC.LL.
En primer lugar, comprueba que los gastos destinados a la cobertura de la deuda pública han crecido de forma bastante importante: un 23,91 por 100 en pesetas corrientes, si bien lo hacen en menor medida que en el nivel central y autonómico.
Por otra parte, las CC.LL., al igual que sucedía con las CC.AA., tampoco se están dedicando de modo exclusivo, como aconseja la teoría del federalismo fiscal, a los gastos puramente asignativos, sino también a los de distribución y a los de intervención económica.
En relación al total de gastos de las CC.LL., los gastos de distribución son los más importantes en todos los años del período señalado. Sin embargo, no se puede decir que se haya producido una descentralización de los mismos hacia ese nivel de gobierno ya que el porcentaje que representaban en 1998 (44,55 por 100) era inferior al correspondiente a 1984 (51,71 por 100). Según el autor, eso es lógico ya que, en una primera fase, es normal que ese tipo de gastos se haya descentralizado desde el nivel central hacia el autonómico, como se ha visto, y no hacia el nivel local.
No obstante, dentro de ese tipo de gastos hay una partida ¿«vivienda y servicios colectivos»¿ a la que las entidades locales, en especial los municipios, siguen dedicando un porcentaje importante (30,33 por 100 del total de los gastos de distribución en 1998 frente a 32,25 por 100 en 1984), lo cual también parece lógico según la teoría del federalismo fiscal, ya que el nivel local es el que está más al tanto de las necesidades de gasto de esa partida (teoría del tamaño óptimo de la jurisdicción) y, además, parece muy probable que, en este caso, los efectos benéficos no sobrepasen el ámbito geográfico bajo jurisdicción del ente local (principio de equivalencia fiscal).
Según la normativa de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local y la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, las competencias atribuidas a las CC.LL., en especial a los municipios: tráfico, protección civil, agua, urbanismo, transporte público, alumbrado, etc., bien pueden enmarcarse dentro de los gastos de distribución (ya analizados) y de los puramente asignativos. De esta forma, sería de esperar que, como consecuencia de la descentralización, este último grupo de gastos (que perdió importancia en el nivel central y en el autonómico) hubiese aumentado en el nivel local entre 1984 y 1998.
Sin embargo, y a pesar de que ese tipo de gastos son los más «apropiados» para las CC.LL. de acuerdo con el principio de equivalencia fiscal, la realidad es que, aún cuando registran la mayor tasa media anual de crecimiento en comparación con los otros niveles de gobierno, su importancia relativa con respecto al total de gastos disminuye (pasan del 20,48 por 100 en 1984 al 16,09 por 100 en 1998).
Finalmente, los gastos de intervención económica son los que menor reflejo normativo tienen para el nivel local. Por otra parte, tanto la teoría del tamaño óptimo de la jurisdicción como el principio de equivalencia fiscal proclaman que este tipo de gastos debería corresponder a los niveles central y autonómico. Sin embargo, la realidad nos dice que esos gastos se han descentralizado claramen-
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te hacia el nivel local: su participación pasa del 6,15 por 100 sobre el total de los gastos a ese nivel en 1984 al 13,68 por 100 en 1998.
A la hora de enjuiciar cuál es el nivel administrativo óptimo (central, autonómico o local) para llevar a cabo gastos puramente asignativos, de distribución o de intervención económica, el autor lo ha hecho en base a la teoría del federalismo. Sin embargo, señala el autor que cualquiera de ellos puede matizarse según criterios menos «federalistas» y más a favor de que sean las Haciendas territoriales las que lleven a cabo cualquier tipo de gasto, tenga este connotaciones distributivas o de intervención.
Algunos autores señalan que no se ha dado en España una auténtica descentralización funcional del gasto con criterios claros de eficiencia, de modo que cada nivel haya recibido responsabilidades de gasto en funciones en las que de verdad tuviera ventaja comparativa, sino que más bien hemos sido testigos de una descentralización «geográfica», acompañada, en algunos casos, de connotaciones políticas. Al final, todos los niveles de la Administración gastan en todas las funciones, con lo cual se producen duplicidades o, incluso, triplicidades.
A pesar de ello, concluye el autor, nuestro país ha sido ejemplo para otros muchos a la hora de traspasar más de 20 puntos porcentuales de capacidad de gasto desde el nivel central a los niveles inferiores de gobierno, habiendo aumentado también la descentralización en el ámbito de los ingresos, en el que habrá un claro reflejo a partir de este momento con la financiación pactada para el período 2002-2006 entre la Administración Central y las CC.AA. de régimen común.
El libro que comentamos tiene, como hemos dicho, la originalidad de analizar la descentralización administrativa en nuestro país desde el punto de vista del gasto, a diferencia de los estudios sobre el tema llevados a cabo hasta ahora, que han incidido en la descentralización desde el punto de vista de los ingresos, por lo cual es un libro altamente recomendable, teniendo en cuenta, además, la máxima actualidad e importancia del tema.
GUILLERMO RODRÍGUEZ FOLGAR
