Presupuesto con igualdad entre ingreso y gasto e intervención pública: el equilibrio propuesto en la revisión de la Constitución italiana
| Autor | Michela Passalacqua |
| Cargo | Universidad de Pisa |
| Páginas | 213-229 |
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La Constitución republicana de 1947 dedica solo una norma, y bastante escueta, a la disciplina del balance presupuestario del Estado. Se trata del artículo 81, insertado en la parte II de la Constitución1, en el título I, sobre el Parlamento, en el que se establecen algunas prescripciones que la ley de presupuestos y "cualquier otra" ley de gasto están llamadas a cumplir.
Concretamente, el Parlamento debe aprobar cada año el proyecto de ley de presupuestos presentado por el Gobierno (párrafo 1). Dicha ley de aprobación del presupuesto no puede establecer ni nuevos tributos ni nuevos gastos con respecto a lo previsto en la legislación fiscal y de gasto en vigor (párrafo 3). "Cualquier otra" ley de gasto que difiera de la ley de presupuestos debe "indicar" los medios para hacer frente a ellos2 - estando así sometida a la así llamada obligación de cobertura financiera - (párrafo 4).
La razón de este escaso interés de los autores de la Constitución en cuanto al asunto de las finanzas públicas posiblemente resida tanto en la circunstancia de que, en aquella época, la materia presentaba un valor solo marginal con respecto al funcionamiento ordinario de la cosa pública, como en las dimensiones muy reducidas, en aquella época, del gasto público italiano3. Baste con pensar que, en 1946, la deuda pública interna, heredada en su mayoría por los Estados preunitarios4, se había reducido en un 31,3% del Producto Interior Bruto, también gracias a la fuerte devaluación monetaria que casi anuló el gasto por intereses5.
Es sabido que el dictado constitucional no ha logrado contener el crecimiento inexorable de la deuda pública italiana, fundamentalmente por dos motivos.
En primer lugar, la elección de los miembros constituyentes de no extender la obligación de cobertura financiera a la ley de presupuestos6 (art. 81, párrafo 4, de la
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Const.) ha infravalorado el hecho de que gran parte del gasto público se habría generado justamente por esta última ley, la cual, pudiendo registrar el desequilibrio entre ingresos y gastos, admitía el recurso al adeudamiento, cuyo importe máximo se habría decidido a partir de 19787 mediante la ley de financiación8.
En segundo lugar, dicha incapacidad de la ley de presupuestos para innovar la legislación del ingreso y del gasto (art. 81, párrafo 3, de la Const.) se ha eludido con la introducción de la citada ley de financiación9, exenta de cualquier reconocimiento constitucional, pero capaz de hacer lo que no podía la ley de presupuestos, es decir, incidir en ingresos y gastos del Estado paralelamente a las decisiones presupuestarias.
A distancia de más de cincuenta años, en 2001, en el seno de la revisión constitucional en cuanto a la parte II de la Constitución, y en especial al título V, concerniente las autonomías regionales10 y locales11, se decidió introducir unos límites al recurso al endeudamiento. De hecho, el artículo 119 enmendado establece que las regiones y las entidades locales, a las que ahora se les reconoce autonomía financiera del ingreso y del gasto, pueden recurrir al endeudamiento solo con objeto de financiar gastos de inversión (párrafo 6). De ahí la imposibilidad de contraer deuda para financiar gastos corrientes, representados por los gastos de funcionamiento de las oficinas y por tanto, básicamente, por los salarios para el pago del personal.
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No cabe duda de que la actual crisis de la deuda soberana está en el origen de la exigencia, percibida por todos los Estados miembros de la Unión monetaria, de introducir límites más estrictos al incremento del gasto público, que ha resultado ser un factor capaz de causar una gran inestabilidad en los mercados financieros, justamente por la notable exposición en los mismos de los propios Estados, que se han endeudado a través de la emisión repetida, a lo largo del tiempo, de títulos de deuda pública destinados a hacer frente a los gastos aprobados en las cuentas anuales correspondientes.
La idea de fondo es que, con la introducción en la Constitución de los vínculos europeos, y en especial del cierre del presupuesto con igualdad, ambicionado por el Pacto de estabilidad y crecimiento, la elusión de éste será cada vez más difícil en el futuro, garantizando así un "aligeramiento" del gasto público y del recurso al endeudamiento12.
De hecho, para el Tribunal constitucional sería posible en teoría censurar, además de la ley de presupuestos, cualquier disposición de ley posterior, en contraste con el alcance del cierre con igualdad, y por tanto no solo las leyes que introduzcan gastos nuevos o mayores, sino también las que conlleven una reducción de los ingresos.
En cualquier caso, si el cierre del presupuesto con igualdad debe servir para redimensionar el recurso al endeudamiento de los Estados que se alimentan en los mercados, rompiendo así un temible círculo vicioso, se debería también prever que dicho equilibrio financiero se alcance sin recurrir al préstamo, análogamente a lo que sanciona el ordenamiento alemán.
Sin embargo, esto significa impedir a la administración pública que se endeude también por la realización de gastos de inversión.
Por lo tanto, las propuestas de modificación de la Constitución italiana se han tenido que determinar sobre este punto valorando si modificar, además del artículo 81, también el citado artículo 119 de la Const.
En el ámbito de proyectos de revisión constitucional más amplios, se han sucedido repetidamente a lo largo del tiempo propuestas de modificación del artículo 81 de
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la Constitución, con el propósito común de constitucionalizar el cierre del balance en par, sin que se produjera nunca su aprobación definitiva.
En 1985, la Comisión Bozzi propuso la introducción del cierre de los gastos corrientes afirmando que "...en los balances del Estado y de las entidades públicas, los gastos corrientes no pueden superar el total de los ingresos tributarios y extratributarios".
En 1993, la Comisión Parlamentaria para las reformas institucionales (De Mita-Iotti) confirmó la introducción del principio de equilibrio financiero de balance de los gastos corrientes, al que se añadió la admisibilidad de las enmiendas de la maniobra en el ámbito de los saldos previamente establecidos y la obligación de cobertura financiera por todo el periodo de vigencia de las leyes del gasto, en cumplimiento de los límites del recurso al endeudamiento fijados en el balance.13.
En 1997, la comisión bicameral D'Alema, a pesar de que no introdujo expresamente el principio del cierre del balance en par, aprobó un texto en el que se admitía el recurso al endeudamiento "solo para los gastos de inversión o en caso de eventos extraordinarios con consecuencias financieras excepcionales".
Precisamente en el marco del proceso presupuestario, en especial dentro del Documento de Economía y Finanzas de 201114, debatido por el Consejo de Ministros el 13 de abril de 2011, el Gobierno italiano se comprometía a alcanzar el cierre del presupuesto con igualdad para el 2014. El Consejo aprobó dicho objetivo en la cumbre europea del 21 de julio pasado15.
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Además, el mismo documento programático contenía el compromiso político del gobierno de introducir en la Constitución el vínculo de cierre del presupuesto con igualdad, manifestando la intención de presentar un proyecto ley de revisión constitucional16 al respecto.
En realidad, durante la legislatura vigente las instancias para constitucionalizar el principio del cierre del presupuesto con igualdad entre ingresos y gastos, atribuibles tanto a la mayoría como a la oposición, literalmente se han disparado. De hecho, los parlamentarios italianos han llegado a ser muy activos en la formulación de propuestas de revisión constitucional de esta índole. Así, se han presentado sus buenos catorce proyectos de ley, por iniciativa parlamentaria, de los que cuatro son anteriores a dicho anuncio de modificación proclamado por el Gobierno17, y once fueron propuestos con mucha prisa entre el 19 de julio y el 17 de octubre de 201118.
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En casi todos los textos se remite a la introducción, en el art. 81 de la Const., del principio de logro del cierre anual y plurianual de los presupuestos con igualdad19, sin recurrir a la deuda pública salvo por gastos de inversión o en caso de acontecimientos extraordinarios, con la obligación de destinar los recursos derivados de aquellos a gastos de inversión.
En dicho contexto, con la intención de cumplir el compromiso asumido en el Documento de Economía y Finanzas, el propio Gobierno ha presentado un proyecto de ley20 destinado a introducir en la Constitución los principios del equilibrio presupuestario y de contención de la deuda pública, que deben extenderse a todas las administraciones públicas, incluidas las regiones y las entidades locales. En especial, tal y como se lee en el informe gubernamental, se decidía anclar la regla del cierre con igualdad entre ingresos y gastos a los...
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