García Trevijano Fos, José Antonio: «Tratado de Derecho administrativo».

AutorJosé María Chico Ortiz
Páginas449-456

García Trevijano Fos, José Antonio: «Tratado de Derecho administrativo». Tomo III. Volúmenes I y II. Revista de Derecho privado. Madrid, 1970.

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Llega puntual, en su ciclo trienal, el tercer tomo de la obra de García-Trevijano, Doctor de la Universidad de Eolonia, Letrado del Consejo de Estado y Catedrático de la Universidad de Madrid. Se presenta al público dividido en dos volúmenes, densos y apretados, que rebasan las 1.000 páginas.

Creo que podríamos encuadrar genéricamente, y por tanto este tercer tomo, la obra de García-Trevijano en aquellas palabras que pronunciara en la Academia de Jurisprudencia y Legislación Antonio Agúndez al decir «Encontrar el justo signiñcado de las palabras de la ley es función del jurista, para así realizar el Derecho dentro de la Justicia humana. Ello supone una actividad eminentemente intelectual, pero también y sobre todo, dirigida a fines reales de la vida». La decisiva importancia y la palpitante actualidad del Derecho Administrativo exige que las obras encuadradas en este campo jurídico respondan a esa idea apuntada y en la obra que recensionamos se cumple perfectamente el pensamiento citado.

En el prólogo del tomo II decía el autor que la segunda parte del Derecho Administrativo se refería al elemento humano, aunque en dicho tomo sólo se recogiese el aspecto estático o inerte que suponía la fotografía del ordenamiento español y los principios de su organización. Reservaba para un tercer tomo el aspecto vivo y dinámico del elemento humano administrativo. Ahora, en este tercer tomo se advierte al lector la misma idea El tomo primero se refería a la infraestructura, el segundo al elemento humano en su posición estática, el tomo tercero supone el dinamismo de la gestión administrativa y el último tratará de los instrumentos que los protagonistas utilizan en su trabajo. El tomo ahora comentado, pues, trata de lo que en la técnica jurídica se denomina función pública.

Mientras en el primer volumen se juega con el problema histórico, se profundiza con el concepto de funcionario, se precisa la naturaleza de la relación de servicio, en el segundo se llega a minimizar el contenido propio de la relación de servicio en su proyección de derechos y deberes, reglamentaciones, responsabilidades, derechos pasivos, y reglamentaciones especiales que completan la regulación legal. Ajustándonos a esa distinción, dividiremos esta recensión en dos grandes partes que exigen dos volúmenes del presente tomo.Page 452

Volumen I
A -Bases históricas del fenómeno burocrático. De la burocracia a la función pública

La historia sigue imperando en las instituciones. La esencia de cualquier concepto jurídico exige una regresión histórica que perfila datos y hace explicable el carácter y notas que acompañan al mismo. Por ello el autor cuida esta parte histórica que explica el «ser vivo biológicamente» de la persona que actúa por y para las organizaciones.

Inicia el estudio con los Estados Orientales, Egipto y Grecia, en los que destaca el carácter sacramental y guerrero de los funcionarios Las primitivas monarquías son teocráticas en el doble sentido expuesto por Jellinek, de estar limitadas por el poder divino y ser al mismo tiempo representantes de él. No existió burocracia en el sentido de la palabra actual, salvo en Egipto donde el funcionario estaba bien preparado, gozaba de prestigio y era eficiente.

En Roma hace el autor surgir, por asi decirlo, el desarrollo del sentido burocrático de los cargos y oficios públicos. La razón de ello se debe al inmenso territorio que hubo que dominar y administrar en la etapa de la Roma Imperial. Distingue fundamentalmente en su preciso y documentado estudio, la etapa monárquica (donde el funcionario ejercía potestades delegadas, pero no propias), la etapa republicana (donde se distingue entre caracteres de las magistraturas, las clases y los poderes de los magistrados) y la etapa imperial donde surge la burocracia y el funcionarismo. Todas las magistraturas republicanas se difuminan y se sustituyen por el «funcionario imperial». Las características de la burocracia Imperial son: la falta de homogeneidad, la distinción entre carreras superiores (senatorial y ecuestre) e inferiores (civiles o militares) y la evolución que unas y otras experimentan.

La edad/ Media representa la vuelta a la vieja idea de que los cargos y empleos civiles deben desempeñarse por militares y así a los condes y duques (verdaderos funcionarios) los nombra el rey entre sus seguidores, los cuales suelen ser acompañados de otros funcionarios (como el Canciller Mayor, custodio del sello real, el Notario mayor, redactor de los documentos oficiales, etc.). No puede hablarse de burocracia, ni de carreras administrativas, ni de nada que recuerde la idea de conjunción y homogeneidad administrativa.

Frente a la poliarquía medieval el Renacimiento configura un nuevo tipo de Estado que se apoya en dos firmes pilares: el ejército permanente y la burocracia. Los apoyos burocráticos dan a la moderna construcción del Estado sus netos contornos y condicionan el carácter relativamente estático de su estructura (heller). El nuevo funcionario va a cobrar un sueldo en periodos fijos, que saldrá de la caja del Estado, y eso les da Independencia.

Para terminar de configurar históricamente la figura del funcionario el autor estudia sucesivamente una serie de posturas doctrinales que se han ido sucediendo. Así se refiere en primer lugar a la doctrina cameral cuyo principal artífice es Johnson, el modelo weberiano debido a la obra de Max Weber que partía de la base de la necesidad dé un cuadro administrativo y las críticasí que al mismo se han hecho por diversos sectores doctrinales (la doctrina americana con Crozier y su teoría de las relaciones humanas; la posición de Piner que distingue entre actividad y organización del funcionario; la postura de M. Marx; la de Lasky, la de Friedrich, la de Von Mises; la de Dimock, la de Merton y la de Palombara.

Seguidamente y en el mismo capitulo,, se afrontan una serie de problemas como son el de la delimitación conceptual del término «buró-Page...

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