La política europea de 'modernización' del Derecho del Trabajo. La reforma social desde el garantismo flexible frente a la opción liberalizadora.
| Autor | José Luis Monereo Pérez |
| Cargo | Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Granada |
| Páginas | 13-38 |
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"La eliminación de la miseria y la indigencia no puede ser forzada en una demo-cracia, ni puede serle dada. Ha de ser ganada por ella. Para ganarla necesita coraje y fe y un sentido de unidad nacional: coraje para enfrentarse a los hechos y las dificultades y superarlas; fe en nuestro futuro y en los ideales de juego limpio (fair-play) y la libertad por las que, siglo tras siglo, nuestros antepasados estuvieron dispuestos a morir; un sentido de unidad nacional que se sobreponga a los intereses de cualquier clase o sector".
Lord Beveridge1
Las instituciones de la Unión Europea están impulsando la "flexiseguridad". Dicho concepto -sobre el que no existe una base conceptual unívoca o generalizadamente aceptada- se presenta como un nuevo principio ordenador de las políticas laborales y sociales. Se trataría de reformar esas políticas renovando -suprimiendo o trasladando al plano de otras políticas ("extralaboralizando" la propia política laboral)- los instrumentos garantistas -jurídico-laborales- a favor de los trabajadores, trasladándolas hacia una más etérea "seguridad en el mercado de trabajo". El objetivo es la acomodación del conjunto político e institucional de tutela del trabajador (tutela jurídico-laboral, política de empleo, política formativa, sistemas de seguridad y protección social) a las exigencias de los cambios tecnológicos, y de los sistemas de producción que el nuevo capitalismo exige. En realidad, por lo que respecta al Derecho laboral, se trata de renovar el tradicional equilibro de intereses en que se mueve el mismo, de un lado garantizar seguridad jurídica y económica a los trabajadores, de otro, garantizar una utilización flexible de la mano de obra dentro de las organizaciones productivas2.
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Respecto a este nuevo principio de política del Derecho Social, y cómo instrumentar las políticas jurídicas que lo implementen a través de los métodos abiertos propios de la nueva gobernanza europea, versan algunos documentos recientes (en forma de recomendación o de cierto soft law) de las instituciones comunitarias. Entre ellos se enmarca el "Libro Verde" de la Comisión de las Comunidades Europeas: "Libro Verde. Modernizar el Derecho laboral para afrontar los retos del sigo XXI", COM (2006) 708 final, de 22 de noviembre de 2006. Este documento se produce en cumplimiento del mandato del Consejo Europeo de la primavera de 2006, donde se encomienda a la comisión estudiar la posibilidad de establecer un conjunto de principios comunes sobre flexiseguridad. El documento ha abierto un renovado debate comunitario sobre "flexiseguridad" en el que han aparecido interesantes documentos tanto de las instituciones comunitarias, de los interlocutores sociales a escala comunitaria y nacional, de la doctrina jurídica y de la propia judicatura. El Libro Verde alienta reformas del marco normativo de los mercados de trabajo en la línea de una mayor flexibilidad y adaptabilidad a las exigencias derivadas de un entorno económico extremadamente competitivo. La virtualidad del documento es situar en el orden del día de la agenda europea al Derecho del trabajo. Sus resultados podrían caminar hacia una convergencia que sea capaz de conciliar eficiencia y equidad social, pero también suscita el riesgo de un "régimen competitivo" si los Estados inician una "carrera de reformas a la baja", lo que favorecería la ampliación de las diferencias sociales entre áreas de Europa. También debemos ser conscientes que las políticas de flexiseguridad integran distintas políticas y que afectan a intereses en conflicto, y que, además, no pueden dejar de tener en cuenta las características del sistema económico nacional, del mercado de trabajo y de las relaciones laborales ni las tradiciones de cada ordenamiento laboral interno.
En la dirección del Libro Verde se sitúa la Comunicación de la Comisión: "Hacia los principios comunes de la flexiseguridad: más y mejor empleo mediante la flexibilidad y la seguridad", de 27 de junio de 2007, COM (2007) 359 final. El Libro Verde parece "culpabilizar" al Derecho del trabajo "clásico" de la incapacidad del sistema económico para generar empleo suficiente y de calidad, lo que conllevaría la necesidad de flexibilizar o des-regular parte de los elementos básicos (sistema de derechos y garantías) que configuran este tipo de Derecho laboral. Se sobrevalora así el papel del Derecho del trabajo en la consecución de ambiguos objetivos previstos en la agenda de Lisboa. Aunque luego el texto presenta una cobertura en la que es observable un hilo conductor que -al menos en apariencia- pretende dotar de mayores garantías a los trabajadores ante el cambio productivo.
Se estima que la "flexiseguridad" generará un mercado de trabajo más equitativo, más reactivo ante la innovación y los cambios, y más inclusivo, y evitará los desfases
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existentes entre los marcos jurídico y contractual y la realidad del mundo del trabajo. Sin olvidar sus beneficios y costes globales, la mejora y modernización del Derecho del trabajo podría fomentar una flexibilidad asociada a la seguridad en el empleo, incrementar el empleo y reducir el desempleo, y conseguir que los distintos tipos de contratos y los derechos laborales favorezcan la creación de empleo, ayuden a los trabajadores y a las empresas, al facilitar las transiciones en el mercado de trabajo3, y permitir a las empresas y a los trabajadores comprender mejor sus derechos y obligaciones, ofreciendo incentivos a los trabajadores para explorar más oportunidades de empleo mediante un marco regulador que refuerce la capacidad de los trabajadores. Pero el gran "déficit" del Libro Verde es estructurar un enfoque al margen de los derechos sociales fundamentales. En efecto, es muy significativa una ausencia en el Libro Verde: las referencias a los derechos sociales fundamentales inherentes al constitucionalismo social. Se trata de unos derechos que deberían ineludiblemente ser el eje vertebrador de todo proyecto de reforma del Derecho social en la UE. El Libro Verde muestra una total indiferencia hacia el lenguaje de los derechos fundamentales, que ha penetrado en el ordenamiento de la UE a través de la jurisprudencia del TJCE, y que luego se ha recibido por los Tratados europeos y en particular por el art. 6 TCE, tal como resulta del Tratado de Lisboa. El razonamiento de la Comisión se ha desarrollado totalmente al margen de los Tratados internacionales donde se configuran derechos sociales como derechos fundamentales, como también respecto de las tradiciones constitucionales de los Estados miembros4.
Tales derechos fundamentales -específicos e inespecíficos- actúan en la "zona contractual" de la condición de trabajador y empresario, caracterizada por un contrato de intercambio económico, y actúan como límites -aunque sea "moralizados"- a la autonomía privada, y contribuyen decisivamente a la salvaguarda de un componente axiológico en la relación de trabajo. Las jurisprudencias constitucionales han jugado un papel fundamental en la ampliación material del campo de la constitucionalidad hacia las relaciones inter-privadas (eficacia horizontal de los derechos). Los derechos colectivos e individuales del trabajo han sufrido un proceso de extensión por la fuerza de irradiación de los derechos constitucionales a los diferentes sectores de la vida laboral tanto en aspectos sustantivos (libertad y dignidad personales v. subordinación) como procesales (indefensión)5. Tales dere-
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chos constitucionales, en tanto canalizan el respeto de los valores personales de que es portador el trabajador, actúan como correctivo a las exigencias de eficiencia y competitividad de las empresas y contribuyen a delimitar de manera racional y equilibrada lo que puede justificarse en la lógica de un contrato cambiario, de lo que debe respetarse por pertenecer al patrimonio de derechos fundamentales del ciudadano-trabajador. Cualquier operación remodeladora del Derecho laboral habrá de ajustarse a los cánones de constitucionalidad y el respeto por los contenidos esenciales de los derechos sociales fundamentales6. Por lo demás, la Carta de Niza contempla los derechos socio-económicos como derechos pleno iure afirmando (en su Preámbulo) la indivisibilidad entre todas las prerrogativas fundamentales de los ciudadanos. Tanto más teniendo en cuenta que el art. 6 del TUE -tal como resultad del Tratado de Lisboa- confiere a la CDFU una eficacia normativa vinculante análoga a la de los Tratados de la Unión Europea.
El Libro Verde parece establecer la necesidad -casi ineludible- de reducir los costes y la tutela de los despidos, pero no alude a su conjugación con límites -como la justificación del despido y la existencia de un resarcimiento adecuado del trabajador, que son manifestación del derecho al trabajo reconocido en la mayoría de los ordenamientos constitucionales europeos. La Carta de Niza (art. 30) no sólo reconoce el derecho del trabajador a la tutela contra el despido ilegítimo, sino también que la misma habrá de reconocerse en conformidad con el Derecho comunitario además de con el de las legislaciones nacionales. El documento de la Comisión implícitamente acepta la orientación más liberal por la que la "seguridad" existencial del trabajador es alcanzable exclusivamente por el corpus de reglas que disciplinan el contrato de trabajo, mientras que la propia Carta de Niza ha ampliado la visual al plano de la "ciudadanía social", de los servicios públicos destinados a los procesos formativos y a la garantía de un mínimo vital, protegiendo así en parte al ciudadano frente a los eventos ocupacionales.
Es de advertir que el Libro Verde obvia la importancia de los principios constitucionales, los derechos anti-discriminatorios y los derechos fundamentales como el esquema conceptual que a nivel de la UE debería ser el referente para la venidera agenda de política social. En este sentido, parece alejado de las propuestas relativas a la conveniencia de abordar más...
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