Capitulo IV: de las garantías de las libertades y derechos fundamentales
| Autor | Luis María Díez-Picazo |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Público Comparado Instituto Universitario Europeo de Florencia |
| Páginas | 427-438 |
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Dentro de la sistemática del Título I de la C.E., el Capítulo IV no tiene una finalidad sustantiva, sino instrumental: definir las principales garantías de los derechos y libertades proclamados en los dos capítulos precedentes. Su contenido es abiertamente heterogéneo, ya que junto al artículo 53, que diseña las grandes líneas del sistema de protección de los derechos fundamentales en el ordenamiento español, el artículo 54 instituye el Defensor del Pueblo como órgano de supervisión de la Administración pública y de tutela no jurisdiccional de los ciudadanos frente a la misma.
Para captar el significado global del Capítulo IV del Título I, es preciso tomar en consideración otros dos factores: primero, el artículo 53 no se limita a establecer el sistema de protección de los derechos fundamentales, sino que define también los rasgos esenciales de su entero régimen jurídico y, por ello, es de crucial importancia para la determinación del concepto mismo de derechos fundamentales en el ordenamiento español; segundo, no todas las garantías de los derechos fundamentales se hallan contempladas en el Capítulo IV del Título I de la C.E.
De un modo aproximativo, cabe afirmar que los derechos fundamentales son aquellos que configuran el estatuto jurídico-político básico del ciudadano y, más en general, de la persona en el Estado democrático de Derecho. Se trata de derechos que, como señala el artículo 53.1 C.E., «vinculan a todos los poderes públicos», incluido el legislador. Los derechos fundamentales se caracterizan, así, por ser derechos de rango constitucional, es decir, por estar declarados al máximo nivel de laPage 428 jerarquía normativa. En este sentido, derechos fundamentales serían los proclamados en el Título I de la C.E. Ahora bien, esta visión inicial de los derechos fundamentales se presta, al menos, a cuatro órdenes de objeciones y, en consecuencia, ha de ser matizada.
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Ante todo, si bien el Título I de la C.E. tiene por finalidad recoger la declaración constitucional de derechos, sería inexacto decir que todos los derechos fundamentales se hallan contenidos en aquél. No se trata sólo de que la propia C.E. reconozca fuera de su Título I ciertas situaciones que estructural y funcionalmente podrían calificarse de derechos fundamentales -recuérdese, por ejemplo, el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos (art. 105 C.E.)-, sino de que, sobre todo, muchos de los valores y bienes jurídicos consagrados por el Título I de la C.E. están también proclamados y protegidos en textos normativos supranacionales que forman parte del ordenamiento español. Tal es el caso, señaladamente, del C.E.D.H. y, dentro del ámbito de aplicabilidad del Derecho comunitario, del artículo F del Tratado de la Unión Europea.
Es cierto que el T.C. ha sostenido que esos derechos de origen supranacional carecen, por sí solos, de naturaleza constitucional en el ordenamiento español; y ello, tanto a efectos de ser objeto de protección mediante recurso de amparo cuanto de operar como criterio para enjuiciar la constitucionalidad de las leyes (Ss.T.C. 27 de junio de 1990, 14 de febrero de 1991, 16 de diciembre de 1991, etc.). Ahora bien, no hay que pasar por alto que, según el artículo 10.2 C.E., dichos textos supranacionales deben guiar la interpretación de los derechos fundamentales reconocidos por la propia C.E.; y, sobre todo, no conviene olvidar que las sentencias del T.E.D.H. y del T.J.C.E. vinculan a España. En más de una ocasión, el T.E.D.H. ha revisado causas de las que había conocido el T.C. (Ss.T.E.D.H. 6 de diciembre de 1988, 23 de junio de 1993, etc.). Cualquiera que sea la denominación («derechos fundamentales», «libertades públicas», «derechos humanos», etc.), no es posible trazar una diferenciación conceptual nítida entre el nivel estatal y el nivel supranacional de garantía de unos valores que, en lo esencial, coinciden. Hoy en día, en definitiva, resulta extremadamente difícil negar la existencia de una intercomunicación entre los distintos ordenamientos que garantizan esos valores, porque éstos forman parte del común patrimonio ético de la democracia constitucional.
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Hay que destacar que las disposiciones de los Capítulos II y III del Título I de la C.E., a las que van referidas las garantías del Capítulo IV, no contienen sólo derechos. No se trata sólo de los «principios rectores de la política social y económica», cuyo carácter genérico de meras directrices para el legislador difícilmente permite de configurarlos como derechos subjetivos (art. 53.3 C.E.). Incluso en el Capítulo II hay disposiciones que no recogen -o, al menos, no recogen únicamente- derechos.
Por una parte, se hallan las llamadas «garantías institucionales», cuya finalidad es precisamente garantizar a nivel constitucional la existencia y el contenido mínimo de una determinada institución y, así, hacer que ésta sea indisponible para el legislador. El ejemplo más notorio, si bien no único, es la autonomía universitariaPage 429 (art. 27.10 C.E.). Las garantías institucionales contenidas en el Título I de la C.E. plantean un delicado problema interpretativo: aunque los apartados 1 y 2 del artículo 53 C.E. prediquen las garantías de los «derechos y libertades», ¿cabe entender que las garantías institucionales recogidas en el Capítulo II disfrutan del mismo régimen de protección? Ello da lugar a dificultades, sobre todo por lo que se refiere a la posibilidad de salvaguardar las garantías institucionales mediante el recurso de amparo: las garantías institucionales carecen, por definición, de titular y, en consecuencia, no es fácil establecer quién tiene legitimación para instar su protección a través del recurso de amparo. No obstante, al menos en el supuesto de la autonomía universitaria, el T.C. ha dado una respuesta afirmativa a dicho interrogante (S.T.C. 27 de febrero de 1987).
Por otra parte, hoy en día es generalmente admitido que los derechos fundamentales presentan siempre dos facetas: derechos subjetivos y valores objetivos. En cuanto derechos subjetivos, los derechos fundamentales otorgan facultades o pretensiones que las personas pueden hacer valer en relaciones concretas frente a otros sujetos, normalmente públicos. En cuanto valores objetivos, en cambio, los derechos fundamentales encarnan bienes jurídicos que el ordenamiento debe proteger y promocionar, con independencia de concretas situaciones en que puedan hallarse los particulares: toda norma o acto público debe respetar, so pena de invalidez, esos valores; y éstos constituyen, además, un criterio privilegiado de interpretación del entero ordenamiento jurídico. Esta identificación de la doble faz de los derechos fundamentales, que ha sido ampliamente acogida por la jurisprudencia constitucional (Ss.T.C. 14 de julio de 1981, 11 de abril de 1985, 12 de abril de 1988, etc.), es de particular relevancia para el sistema de garantías: mientras que el funcionamiento de los derechos fundamentales como valores objetivos sólo requiere la existencia de alguna forma de control judicial de validez de las normas, su condición de derechos subjetivos exige, además, cauces procesales abiertos a la invocación de aquéllos por los particulares.
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Como ha quedado apuntado, los derechos fundamentales son «fundamentales» precisamente porque gozan de rango constitucional. Ello no impide, sin embargo, que puedan ser desarrollados por el legislador -el cual está obligado, en todo caso, a respetar su contenido esencial (art. 53.1 C.E.)-, ni tampoco que dicho desarrollo legislativo sea imprescindible para que ciertos derechos fundamentales puedan ser plenamente ejercidos por los ciudadanos; y ello, incluso fuera del ámbito de los derechos sociales que implican prestaciones públicas. Algunos derechos fundamentales de autonomía personal y participación política no consisten sólo en un deber de abstención por parte del Estado, sino que necesitan, según una fórmula de origen alemán, un mínimo de «organización y procedimiento» por parte de...
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