La garantía de la autonomía local
| Autor | Álvaro de la Cruz Gil |
| Cargo del Autor | Secretario General de la Femp |
| Páginas | 831-844 |
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El concepto de Autonomía local ha sido siempre equívoco y polisémico, de hecho, pocos conceptos jurídicos encierran tanta carga polémica como éste, pocos los que han sido objeto de inter-pretaciones más variadas y de teorizaciones más controvertidas. Esta circunstancia no debe extrañar si se tiene en cuenta que lo que se expresa en cada concepción de la Autonomía local es una deter-minada idea o ideología sobre la distribución territorial del poder; más concretamente sobre la cuota de poder que corresponde o debe corresponder a las organizaciones políticas subestatales y sobre la forma y los límites de su ejercicio.
Para algunos autores, como KEl5EN, por Autonomía debe entenderse la cualidad de un ente inferior al Estado para dictar normas locales definitivas, cuyo contenido no puede ser determinado por ninguna norma central. En esta concepción el concepto jurídico de la Autonomía se desvincula de cualquier elemento ajeno a la lógica del Derecho, la Autonomía no se identifica con la democracia local ni tampoco tiene una relación directa con la descentralización.
Desde el mismo punto de vista, la doctrina italiana ha profundizado en el análisis del concepto de Autonomía atendiendo a las distintas facetas o aspectos en que se manifiesta esa capacidad normativa o de obrar, distinguiendo la Autonomía normativa propiamente dicha, para la elaboración de normas que se integran en el ordenamiento jurídico, la Autonomía financiera, la Autonomía política en sentido estricto, entendida como capacidad de un sujeto público para adoptar sus propias directrices políticas de actuación o para desarrollar una acción política propia, y otros conceptos o aspectos parciales.
Este tipo de construcciones pueden ser útiles a la hora de especificar el conjunto de potestades que corresponden a un determinado ente autónomo; sin embargo, existe otro concepto más amplio y previo de Autonomía local que no es simplemente la suma de aquellos factores sino que, al contrario, explica el sentido que todos ellos tienen en un determinado ordenamiento, por cuanto los integra en una concepción ideológica y cultural que les sirve de referencia.
Hay en cada tiempo y lugar un concepto global o institucional de la Autonomía que resume la posición jurídica general que ocupan las Corporaciones Locales en el conjunto de los poderes públicos. Cualquiera que sea su contenido preciso, la polémica acerca de amplitud o insuficiencia o las modificaciones que introduzcan las sucesivas reforma legislativas, esa concepción glo-
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bal y asimilada por la mayoría social e intelectual es la que permite delimitar las reglas generales de la coexistencia y de las relaciones entre unas y otras instituciones, así como contrastar la vali-dez de cada norma relativa a las Corporaciones Locales con el marco constitucional que las reconoce y ampara.
Un primer elemento de este concepto global es que la Autonomía se postula en el marco del Estado y no por contraposición a su soberanía o como rechazo de su dominio sobre un determinado terri-torio. Desde la construcción conceptual de los juristas alemanes del siglo pasado resulta claro que Autonomía es un concepto distinto del de soberanía y que, además, la situación jurídica que confiere a sus titulares la libertad para aceptar o rechazar la soberanía de un Estado recibe el nombre de autodeterminación.
Sin embargo, más allá de este elemento negativo de identificación, el concepto institucional de Autonomía local se difumina y adquiere un significado distinto en cada país. La posición institucional de las Corporaciones Locales varía en cada Estado según su estructura constitucional, su evolución política, sus tradiciones administrativas. Así, en el ámbito europeo, en el que todos los Estados han asumido una forma de gobierno equiparable, fundada en la representación popular que se expresa a través del sufragio universal, y unas políticas económicas y sociales homogéneas, impulsadas por la acción de los organismos supranacionales, que pueden llevarnos a definirlos a todos como Estados democráticos y sociales de Derecho, sin embargo, éstas y otras semejanzas, no obstan al hecho cierto de que unas mismas funciones públicas se ejercen en ciertos Estados por órganos dependientes de la autoridad central yen otros por organizaciones territoriales autónomas. Ni siquiera el proceso de integración política europea, que en otros sectores impone una cierta armonización institucional, ha afectado ni parece que vaya a afectar directamente y de forma decisiva a la distribución territorial del poder dentro de cada Estado.
Estas diferencias se explican únicamente en función de la idea institucional que subyace al concepto de Autonomía local, considerando este concepto no en un sentido formal, sino comprensivo de la posición global de los Entes Locales en el esquema de los poderes públicos. Desde este punto de vista, el concepto de Autonomía engloba otros aspecto que deben distinguirse de la capacidad normativa o de la naturaleza de las potestades de dichos Entes. En primer término, se identifica con el problema de la democracia como forma de gobierno; durante el siglo pasado, en palabras de KElSEN, la lucha por la Autonomía fue, ante todo, una lucha por la democratización de la Administración local y no puede separarse de la lucha por la participación del pueblo en la formación de la voluntad estatal. Pero, superada esta primera etapa, el problema de la Autonomía se entrecruza también con la descentralización, concepto éste que a veces se confunde con el de Autonomía; sin embargo, la descentralización no describe la posición jurídica de un determinado sujeto público, sino que es un principio tendencial que expresa la inclinación del Derecho positivo a situar en manos de aquellas autoridades autónomas una parte del ejercicio de las funciones públicas.
La concepción dominante de la Autonomía se relaciona con la tendencia a la centralización o a la descentralización. A nadie se le oculta que aquellos Estados, como Francia o España, en que la demanda de Autonomía local se ha centrado más que en nada en la exigencia de supresión o reducción de controles sobre las Corporaciones Locales son los más centralizados del continente, dejando de lado ahora las peculiaridades de nuestro Estado autonómico. En la práctica, el problema de la descentralización, la cuestión acerca de quién ejerce las funciones públicas, sigue relegada a un segundo plano, por lo que se refiere a los Entes Locales. Es en Fran-cia y en los países que, como el nuestro, han soportado en mayor medida la influencia francesa,
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donde las Corporaciones Locales desempeñan un papel menos relevante en el conjunto de las instituciones públicas. En otros Estados que por comparación con aquéllos aparecen como descentralizados no existe tal vinculación entre la lucha por la Autonomía y la tendencia a situar en las Administraciones locales un más amplio volumen de competencias. Antes bien, se diría que justamente Autonomía y descentralización del ejercicio de funciones públicas son dos caras de la misma moneda, que prácticamente se identifican o que, cuando menos, el grado de auto-nomía, de autogobierno, de autoadministración, se mide esencialmente por ese rasero competencia!'
Podemos concluir, por tanto, que existe una relación directa entre la concepción de la Autonomía local prevalente en cada Estado y el grado de centralización o descentralización del mismo. El diferente enfoque del problema de la Autonomía deriva o se corresponde con una determinada toma de posición mayoritaria sobre el problema de la descentralización.
La Constitución Española de 1978 utiliza la expresión «Autonomía» en relación con tres órganos o entidades diferentes: en primer lugar, con las nacionalidades y regiones, cuyo derecho a la Autonomía se garantiza y reconoce ya en su artículo 2 y se desarrolla en los artículos 137 y 143 a 158; en segundo lugar, con las Universidades cuya Autonomía se garantiza en el artículo 27.10, yen tercer lugar, con las Entidades Locales (municipios y provincias) a las que se otorga Autonomía en los artículos 137, 140 Y 141. Además, el artículo 72.1 dispone que las Cámaras aprueban autónomamente sus presupuestos, y el artículo 156.1 prescribe que las Comunidades Autónomas gozarán de auto-nomía financiera.
Sin duda, el sentido constitucional de estas expresiones es bien diferente, ya que existe una notable diferencia entre la Autonomía universitaria, a la que el Tribunal Constitucional en sentencia 26/1987 ha calificado como derecho fundamental, y, por ejemplo, la Autonomía financiera de las Comunidades Autónomas. Pero tampoco cabe duda de que algunas semejanzas han de existir entre todas esas instituciones tan diferentes a las que se les garantiza algún tipo de auto-nomía, ya que la utilización de un mismo término apareja un entendimiento común del significado de la expresión, o al menos de esa parte de la expresión que se entiende como mínimo común denominador de todos los órganos o actividades para cuya definición se utiliza la misma expresión.
Una primera aproximación al concepto de Autonomía la encontramos en uno de los cinco significados que la Real Academia Española de la Lengua reconoce al término, a saber: auto-nomía es la «potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios». Pero es evidente que esta definición nada aclara, pues la cues-tión es, precisamente, determi nar cuáles son esos intereses y hasta dónde llega esa...
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