La garantía de disponibilidad de recursos hídricos en la aprobación definitiva de los planes urbanísticos
| Autor | Mª Teresa Cantó López |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Alicante. |
| Páginas | 5-27 |
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Conviene empezar por intentar precisar el hecho social que constituye el objeto de la problemática jurídica que se plantea. En un principio, éste consiste en garantizar el cumplimiento de las nuevas demandas de agua
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vinculadas a futuras actuaciones urbanísticas1antes de la ejecución de un plan urbanístico; sin afectar ni a los usos ya existentes ni a derechos constitucionales reconocidos como el derecho a una vivienda digna, el disfrute del medio ambiente adecuado y la protección de consumidores y usuarios (arts. 47.45 y 51 CE). Se trata de un trámite complejo, de difícil definición de sus límites, puesto que se interrelaciona con varios planteamientos en torno al agua como recurso básico para las personas2en el contexto urbanístico: el derecho del particular al agua, el deber de la Administración al suministro de agua potable a la población o la categoría urbanística del suelo3. De esta forma, se configura el hecho social dentro de los perfiles de la relación aguavivienda, y agua-territorio, pues se hace condicionar la urbanización ex novo a la previa demostración de la existencia de recursos hídricos suficientes.
Igualmente, esta realidad social cuenta con una complejidad añadida en los supuestos de urbanizaciones donde se reconoce una escasez importante de agua o incluso en aquellos territorios en los que sufren condiciones de sequía. De forma que parece lógico pensar que cualquier desarrollo urbanístico, pasa
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por la valoración de los condicionantes hídricos impuestos desde la racionalización y gestión del agua4.
Esta idea parece representar la finalidad del legislador estatal y valenciano al establecer que la implantación de un uso residencial que comporte el incremento del consumo de agua queda condicionada al informe de la Confederación hidrográfica sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer estas demandas a la luz del artículo 25.4 TRLA y el art. 19.2 LOTPP en la Comunidad Valenciana.
Sin embargo, es un hecho constatado, como se verá más adelante, que el incumplimiento de esta previsión legal, se ha producido, bien por la omisión del citado informe o bien por que se ha emitido informe desfavorable en relación con una demanda hídrica adicional y aún así la administración decisora ha aprobado el planeamiento. Esta problemática ha adquirido una dimensión mayor. A raíz de una pregunta parlamentaria, la UE solicitó a España la justificación de la aprobación de más de un centenar de planes urbanísticos, aprobados definitivamente o en tramitación, ubicados en Andalucía, Castilla-la Mancha, Murcia y la Comunidad Valenciana, que recibieron el informe negativo de la confederación hidrográfica competente sobre la disponibilidad de los recursos hídricos, y su relación con las medidas previstas en la Directiva Marco de Agua sobre calidad y cantidad de los recursos hídricos5. Igualmente, el Informe Fourtou de 13 de diciembre de 2005, que se convierte en la Resolución del Parlamento Europeo de 13 de diciembre de 2005 sobre "las alegaciones de aplicación abusiva de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística y sus repercusiones para los ciudadanos europeos6 insta a que se garanticen las previsiones de la Directiva de Aguas en los planes de desarrollo y urbanización, y el Informe de la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo, conocido como el Informe Auken de 10 de diciembre
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de 20087, advierte que "resulta clave considerar si el efecto acumulativo de tantos proyectos urbanísticos a gran escala que carecen de un informe positivo de la autoridad competente en materia de agua podría imposibilitar la aplicación de la Directiva marco", y recuerda, además, que los estados miembros deben prevenir el deterioro de las aguas y la utilización sostenible de los recursos hídricos naturales.
En relación con el Informe estatal sobre suficiencia de recursos hídricos hay que diferenciar su configuración normativa desde el punto de vista formal como "determinante" y no vinculante", de una perspectiva material de sus implicaciones en el ámbito de la competencia estatal. La jurisprudencia del TSJ de la Comunidad Valenciana y del Tribunal Supremo en esta materia, que ha tratado sobre medidas cautelares, contiene pronunciamientos que aportan argumentos y razones acerca de la naturaleza jurídica del informe a la vez que esbozan el conflicto de intereses públicos. En este estudio, se aborda la cuestión de si pueden aprobarse los planes urbanísticos ante la falta o informe desfavorable de la Confederación Hidrográfica en cuanto a la disponibilidad de agua en base a la normativa aplicable aunque su acto aprobatorio carezca de eficacia o si es posible su aprobación supeditada a la acreditación de los recursos por el órgano urbanístico competente. Al hilo de este estudio, se exponen los criterios jurisprudenciales de las SSTS de 24 de abril de 2012 y 25 de Septiembre de 2012, que con una interpretación sistemática del valor jurídico del Informe en el marco de la legislación estatal de suelo y la normativa valenciana de ordenación del territorio, justifica su carácter vinculante en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado. En definitiva, con este Informe, utilizado como técnica de colaboración interadministrativa en la aprobación de planes urbanísticos, se pone de manifiesto las difíciles relaciones entre las funciones que corresponden a la Administración hidráulica estatal y aquellas que forman parte de la competencia urbanística autonómica.
A. La regulación estatal de las nuevas demandas de aguas como consecuencia de la aprobación de planes urbanísticos y de ordenación
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territorial
El art. 25.4 TRLA, en la redacción dada por la disposición final 1º.3 de la Ley 11/2005, de 22 de junio, dispone la necesidad del informe previo de la Confederación Hidrográfica sobre los recursos hídricos en los planes urbanísticos y de ordenación territorial. En concreto el art. 25.4 TRLA establece expresamente que:
" Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno". Además "Cuando los actos o planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales comporten nuevas demandas de recursos hídricos, el informe de la Confederación Hidrográfica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales demandas". Y precisa que "el informe se entenderá desfavorable8si no se emite en el plazo establecido al efecto. Lo dispuesto en este apartado será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias, salvo que se trate de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo de la Confederación Hidrográfica.»".
Cabe pensar que aquí, el art. 25.4 TRLA establece, en el procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos un instrumento de colaboración9,
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cooperación10o coordinación en relación con la protección fisica del demanio hídrico y la garantía de su utilización, pues concretamente, la STC 227/1998 de 29 de noviembre, deriva de la titularidad estatal del dominio público hidráulico, la potestad para su protección en las cuencas hidrográficas intercomunitarias e intracomunitarias, como se deduce expresamente del f.jco 18 "Por lo demás, si el Estado ha asumido la titularidad de las aguas continentales públicas, es lógico que haya de corresponderle también la potestad de protección del demanio hídrico, con el fin de asegurar la integridad de aquella titularidad sobre todos los bienes que lo componen, en aplicación y desarrollo de los principios establecidos en el art. 132.1 de la Constitución". En cuanto a las cuencas intercomunitarias, la normativa estatal establece la necesidad de este informe previo emitido por la confederación hidrográfica cuando los planes urbanísticos o territoriales afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta la planificación hidrológica comunitaria. Para cubrir las deficiencias de este mecanismo de coordinación y preservar la calidad o cantidad del recurso, se establece que la Confederación Hidrográfica ha de pronunciarse sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer las nuevas demandas de recursos hídricos de los planes urbanísticos o territoriales, otorgando al mismo tiempo un sentido desestimatorio11ante la falta del informe emitido en plazo12. Sin embargo, el art. 25.4 TRLA no se
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pronuncia sobre el alcance y el valor del contenido del Informe, provocando las dudas...
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