De las 'Galescolas' a la 'Galiña Azul'. Conclusiones sobre un caso de terminación de políticas públicas

AutorLaura Román Masedo - Ariadna Rodríguez Teijeiro
CargoUniversidad de A Coruña
Páginas78-93

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1. Introducción

Una de las medidas con más repercusión mediática adoptadas por la coalición de partidos que gobernó en Galicia entre los años 2005 y 2009, fue la puesta en marcha de su polémico programa denominado "Galescolas". El origen de la polémica radicó en la presentación del mismo, no sólo como una política pública de carácter educativo-asistencial, sino también como una forma de "construcción del país" a la que supuestamente habrían de contribuir estos centros de educación infantil. La presentación del plan en septiembre de 2006 por el entonces Vicepresidente de la Xunta, y sus frecuentes apariciones en los medios de comunicación inaugurando escuelas infantiles, contribuyeron en su momento a crear una imagen ciertamente sólida de la red de "Galescolas". Sin embargo, sólo tres años después, la victoria del Partido Popular (PP) en las elecciones autonómicas de 2009 terminó de un plumazo con el proyecto de las "Galescolas", que fue sustituido por otro denominado la "Galiña Azul".

El objetivo de este trabajo es describir y explicar este proceso en el marco de la teoría sobre la terminación de las políticas públicas, y la pregunta que lo guía es la siguiente: ¿por qué fue tan fácil que el programa de las "Galescolas" finalizase? Para alcanzar nuestro objetivo hemos utilizado una serie de variables aportadas por la bibliografía sobre terminación de políticas. Nuestras conclusiones apuntan a que dichas variables son de gran potencia explicativa para analizar los fenómenos de terminación de políticas, aunque también creemos que, a partir de ellas, se debe seguir trabajando en la mejora de los modelos teóricos de esta fase del ciclo político ciertamente desatendida por la literatura sobre políticas públicas. En este sentido, proponemos un esquema de investigación en el que, a partir de nuevas categorías analíticas, se reordenan las variables independientes que pueden ser consideradas, en función de los valores que presenten en cada caso, bien potenciales obstáculos, bien condiciones facilitadoras de los procesos de terminación de políticas. Entendemos que nuestro planteamiento permite un examen más preciso de estos procesos, así como la elaboración de hipótesis para futuras investigaciones.

Desde el punto de vista empírico, partimos de la constatación de que el programa de las "Galescolas", esto es, la política lingüística del gobierno regional en las escuelas de educación infantil, fue una apuesta de marcado carácter ideológico de una de las formaciones políticas que componían el gobierno bipartito2de Galicia, como lo fue la terminación del mismo tras la victoria electoral del entonces único partido de la oposición3. Este hecho convirtió al programa en una suerte de "pieza separada" dentro de la política de educación infantil del ejecutivo regional lo cual, a pesar de añadir ciertas peculiaridades a su estudio, proporciona algunas pistas para indagar en factores hasta ahora no contemplados en los procesos de terminación de políticas.

El artículo se organiza en los siguientes apartados. En primer lugar, hacemos un repaso de la bibliografía sobre la terminación de políticas públicas, centrando la exposición en las aportaciones teóricas que puedan ser de utilidad para describir y explicar el caso de terminación que presentamos. En este apartado exponemos nuestro modelo de análisis de los procesos de terminación de políticas, elaborado a partir de la reordenación de las variables recogidas por la literatura especializada. En segundo lugar, procedemos a explicar los elementos fundamentales del caso en cuestión, ejercicio imprescindible en orden a tener presentes los datos necesarios para el análisis. A continuación, realizamos dicho análisis a la luz del esquema de investigación que proponemos. Terminamos este artículo con el correspondiente apartado de conclusiones.

2. El estudio de la terminación de las políticas públicas

La terminación de las políticas públicas es un objeto de estudio poco frecuente, a pesar de que Lasswell, el fundador de la Ciencia de las Políticas, la incluyera como última fase de su modelo (Laswell, 1971). Lo inusual de los análisis sobre esta etapa final del ciclo de las políticas se constata, tanto por la escasez de publicaciones sobre este asunto4, como por las reiteradas alusiones a la misma que se hacen en cada uno de los tres números especiales de las dos revistas que le han dedicado un monográfico5. Así, la terminación de las políticas públicas ha sido calificada como el extremo descuidado del proceso de las políticas públicas (Behn, 1978b: 413), o como una cuestión erróneamente desatendida en este campo de análisis (Biller, 1976: 133). Más recientemente, Michel W. Bauer ha mostrado su enorme sorpresa por el hecho de que en tiempos de "permanente austeridad" como los actuales, el

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estudio de la terminación de las políticas no reciba más atención por parte de los investigadores en el campo de las políticas públicas (Bauer, 2009).

¿Cuáles son las razones que explican esta carencia? Peter DeLeon, que reconoce la existencia de un número considerable de estudios de caso sobre terminación de políticas públicas (DeLeon, 1978a:373), echa en falta la utilización del enfoque de las políticas públicas para realizar estos análisis, y la atribuye a tres causas principales. En primer lugar, la "resistencia psicológica" que producen las connotaciones negativas asociadas a la mayoría de los actos que representan la terminación "de algo". En segundo lugar, cierta "indulgencia analítica" por parte de los investigadores, bajo la excusa de que hay pocos casos de terminación de una política y de que cada uno es tan peculiar que generalizar es imposible (Bardach, 1976:123). En este sentido, sin embargo, tanto de DeLeon como otros autores insisten en refutar la tesis de "los pocos casos". Así, Daniels sostiene que los casos de terminación de políticas no son tan infrecuentes, y que la escasez de estudios es simplemente producto de la falta de interés de una comunidad académica que se inclina por nuevas e innovadoras políticas, antes que por los obstáculos para finalizar aquellas que han quedado obsoletas, o simplemente son ineficientes o fallidas (Daniels, 2001:251). En esta misma línea, Frantz argumenta que los investigadores de políticas públicas prefieren "centrarse en los comienzos y no en los finales" (Frantz, 1992:175). Por último, DeLeon menciona como tercera causa de la escasa atención académica al análisis de la terminación de las políticas públicas, el hecho de que los problemas intelectuales asociados al mismo son realmente difíciles de abordar, puesto que las preguntas que plantea pueden poner en cuestión la misma existencia de la fase de terminación (DeLeon, 1978a:374). De hecho, algunos autores la incluyen en una última etapa del ciclo de las políticas públicas más que considerarla una fase con entidad propia, utilizando argumentos como que la terminación completa de una política o un programa es un fenómeno raro (Hogwood y Peters, 1982; Hogwood y Gunn, 1984:241), o que la mayoría de las políticas de los gobiernos son en realidad una continuación de políticas anteriores (Howlett et al. 2009:202). En sentido parecido, Bardach considera que la fase de terminación debe ser entendida como un caso especial del proceso de adopción de políticas cuando afirma que: "(....) we have a policy about a policy: there is a struggle to adopt a policy A, the substance of which is to eliminate or curtail policy B" (Bardach, 1976:126).

En el sentido anterior, los problemas para estudiar la terminación de las políticas públicas tendrían también su origen en las dificultades para definir y operacionalizar el propio concepto de terminación y puede ser esta la razón por la que algunos autores, según acabamos de señalar, argumentan que el proceso de terminación, si es que se produce, sólo forma parte de una última fase de cambio o sucesión de la política en cuestión. Nuestra posición a este respecto es clara, puesto que entendemos que esta consideración en nada obsta para que la terminación de una política sea analizada per se. En primer lugar, hay políticas que terminan y no son sustituidas por ninguna otra, sobre todo si utilizamos el término "política" para referirnos a cada una de sus partes constituyentes, esto es, estructuras político-administrativas, programas y funciones del gobierno (DeLeon, 1978a:374 y DeLeon, 1978b:283-286). En segundo lugar, incluso si consideramos la terminación de una política pública como parte de un proceso más amplio de sucesión, cambio o adopción de políticas, podemos suponer que la terminación "de la política anterior" tiene una entidad propia y discernible de las otras fases del proceso6. Por último, no debemos caer en la tentación de considerar cada etapa del proceso de las políticas públicas como un compartimento estanco, puesto que esto sería tanto como afirmar que, por ejemplo, la fase de establecimiento de la agenda nada tiene que ver con la de implementación o a la inversa7.

En cualquier caso, las discrepancias sobre la existencia de una fase de terminación con entidad propia no han impedido su inclusión en la mayoría de los esquemas de análisis de las políticas públicas (Frantz, 1992: 175), ni por consiguiente han evitado los intentos de definición y la búsqueda de una teoría que de cobertura a los múltiples estudios de caso que podrían incluirse bajo la etiqueta de "terminación de políticas públicas". Así, a la definición original de Lasswell ("the decision (...) made by legislators and other authorities authorized by...

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