El futuro de la ciudadanía de la Unión en la encrucijada de la construcción política en Europa
| Autor | Beatriz Pérez de las Heras |
| Páginas | 167-182 |
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En 1992, los Estados miembros, a través del Tratado de Maastricht, introdujeron disposiciones sobre una “Ciudadanía de la Unión” en el entonces Tratado de la Comunidad Económica Europea. Quedaba así formalizado al más alto rango jurídico una nueva condición civil, de carácter supranacional, que vinculaba directamente los nacionales de los Estados miembros con la Unión Europea (UE) recién establecida. Era la primera vez que las personas, nacionales de los Estados miembros, eran consideradas desde una perspectiva política, superando así la calificación exclusivamente económica que, como trabajadores o prestadores de servicios, habían tenido en el marco del mercado común.
Actualmente recogida en los artículos 20-25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), la Ciudadanía de la UE sigue constituyendo un estatuto jurídico político único, sin parangón a nivel mundial. Fue el primer ámbito de dimensión política transferido por los Estados miembros y jurídicamente formalizado en los Tratados, un elemento adelantado de un futuro Estado europeo1. Es, en definitiva, el
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logro de integración jurídica que mejor refleja una de las visiones clave de Jean Monnet sobre una Europa federal: “Nosotros no coaligamos Estados, unimos personas”2.
Transcurridos más de 25 años desde su formalización jurídica y a pesar de su indiscutible trascendencia política, lo cierto es que las disposiciones constitutivas sobre Ciudadanía de la Unión no han experimentado modificaciones o ampliaciones sustanciales. En efecto, sigue siendo un estatuto de ciudadanía indirecta, esto es, vinculado a la nacionalidad de un Estado miembro, por lo que cabe afirmar que constituye una condición civil de carácter supranacional con 27 nacionalidades diferentes. La UE sigue sin estar dotada de competencias en materia de nacionalidad, por lo que la condición de Ciudadano de la Unión continúa supeditada a las previsiones nacionales sobre atribución y pérdida de nacionalidad. Además, mantiene su carácter complementario de las ciudadanías nacionales, así como su estado embrionario, anclada en unos pocos derechos y en ninguna obligación expresa, muy alejada, por tanto, de los estatutos nacionales, más amplios y consolidados de derechos y deberes.
Con todo, la consideración y las prerrogativas de los ciudadanos en el contexto de la UE han conocido en los últimos años importantes desarrollos al margen de las disposiciones constitutivas específicas, lo que en la práctica ha desbordado el alcance real de esta condición. De especial relevancia ha resultado la jurisprudencia de corte federal del Tribunal de Justicia de la UE (TJUE), siempre a favor de la máxima integración y equiparación entre ciudadanos de la UE3. Igualmente, el legislador europeo ha hecho su contribución importante, como supuso la adopción de la Directiva 2004/38/CE de 29 de abril de 2004, que enmarca el derecho de libre circulación y residencia en el contexto político de la Ciudadanía de la Unión, más allá del mercado interior4. Finalmente, los Estados miembros, como poder constituyente, a través del Tratado de Lisboa, introdujeron un nuevo Título II sobre “Principios Democráticos” en el Tratado de la Unión Europea (TUE), donde por primera vez se concedía a los Ciudadanos de la UE un derecho de iniciativa legislativa5, al tiempo que conferían fuerza jurídica, con rango
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de Tratado, a la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE (art. 6, 1º TUE)6. Sin duda, grandes logros jurídico-políticos que acercan la UE a los ciudadanos, reforzando simultáneamente su legitimidad democrática.
No obstante esta evolución significativa, la Ciudadanía de la Unión parece hoy más que nunca difícil de realizar e implementar. En efecto, esta condición ha gravitado esencialmente en torno al ejercicio de la libre circulación y residencia, como derecho más visible e identificador de la Ciudadanía de la UE, y fundamento, además, para el ejercicio de las facultades de participación política asociadas al estatuto. Pero, incluso este derecho central se está viendo expuesto a restricciones en el contexto actual de crisis sistémica y desafíos enormes en el que está inmersa la UE: desigualdad creciente, auge del populismo y del euroescepticismo, amenaza terrorista, presiones migratorias en las fronteras interiores y exteriores o la gestión de las consecuencias del Brexit, entre otros.
Esta coyuntura de retos concurrentes requiere de nuevas narrativas y nuevas visiones que garanticen el futuro de la UE en general y de la Ciudadanía de la Unión, en particular. La UE necesita reconciliarse con los ciudadanos, su futuro demos, y recabar su apoyo para poder progresar con legitimidad como proyecto de unión política.
En las páginas que siguen proponemos y apostamos por dos vías de evolución, complementarias entre sí, para relanzar la Ciudadanía de la Unión y asegurar, en definitiva, la sostenibilidad del proyecto de construcción política europea: la primera parte del propio estatuto de Ciudadanía de la Unión y consistiría en redefinir el alcance del beneficio de la libre circulación para dotarlo de una mayor relevancia material y social. La segunda apuesta por incorporar derechos sociales al estatuto de Ciudadanía como elemento de cohesión y de identificación con la UE.
“Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro”, reza el artículo 20 del TFUE. Sin embargo, los derechos asociados a esta condición y que se especifican a continuación en los artículos 21 a 24 del TFUE no son susceptibles de ejercerse en los mismos términos y con igual alcance por todos los ciudadanos de la Unión. En efecto, ni siquiera el derecho más antiguo y emblemático del estatuto, como es el de libre circulación y residencia, está garantizado en las mismas condiciones a los ciudadanos de la Unión.
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Con anterioridad a la UE, en la etapa de las Comunidades Europeas, el beneficio de la libre circulación y los derechos que lleva aparejados, como es el de residencia, únicamente se reconocían al amparo del Derecho Comunitario a los nacionales de los Estados miembros que se desplazaban a otro Estado miembro a trabajar, por cuenta ajena o de forma autónoma. Desde la introducción del estatuto de Ciudadanía de la Unión por el Tratado de Maastricht, el derecho de libre circulación y de residencia aparece como el primer derecho conferido desde una perspectiva política, esto es, a título de ciudadano de la Unión, abstracción hecha, por tanto, de la condición o no de trabajador o profesional en el Estado de acogida. Dice concretamente el artículo 21,1º del TFUE que “Todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros,…”. Esto es, del tenor literal de esta disposición puede extraerse la percepción de que todo Ciudadano de la Unión es titular del derecho de libre circulación y residencia en otro Estado miembro diferente al suyo de origen. Sin embargo, en la práctica la realidad es más limitada, ya que el ejercicio de este derecho está sujeto a condiciones económicas y su alcance temporal varía según los motivos de la estancia7. A ello alude precisamente la segunda parte de este párrafo 1 del artículo 21 de TFUE cuando precisa que el derecho se ejercerá “con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicación”.
Además, a diferencia de los estatutos nacionales de ciudadanía, conformados por amplios catálogos de derechos y deberes, la Ciudadanía de la UE gravita primordialmente en torno a la libre circulación, ya que el disfrute efectivo de este derecho determina el ejercicio de otros derechos del estatuto, como son los de participación política (el derecho a votar y ser elegido en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo, art. 22, 1º y 2º TFUE)8. Por tanto, a falta de otro elemento más potente de identificación, la Ciudadanía de la Unión descansa principalmente en un dispositivo de movilidad. Es, en efecto, su pilar fundamental y, al mismo tiempo, su gran debilidad, ya que resulta prácticamente irrelevante para la mayoría de ciudadanos que deciden permanecer en su país de origen, a los que, además, su alcance personal y material llega a generar confusión y frustración9.
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Pero, incluso para aquellas personas que se mueven a otro Estado miembro, el alcance de su libre circulación y demás derechos asociados que se infieren de la normativa europea varía según su condición personal y el motivo de su desplazamiento. Así, los ciudadanos que son trabajadores o profesionales autónomos siguen disfrutando del derecho a residir desde el primer momento; los demandantes de empleo pueden permanecer hasta 6 meses máximo10; estudiantes, pensionistas y cualquier otra persona nacional de un Estado miembro están facultados para residir durante 5 años, prorrogables, si disponen de un seguro médico completo y acreditan medios económicos suficientes como para no transformarse en una “carga para la asistencia social” del Estado miembro de acogida (art. 7 de la Directiva 2004/38/CE).
El acceso a los beneficios sociales varía también según sea la situación económica del interesado en cuestión. Así, los trabajadores y profesionales tienen los mismos derechos laborales y ventajas sociales que los trabajadores y profesionales nacionales del Estado miembro de acogida, en base al principio de igualdad de trato garantizado por la normativa europea11; los pensionistas residentes inactivos en otro Estado miembro exportan sus derechos, en particular, el derecho a percibir su pensión, sin...
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