El proceso de fusión y segregación municipal en Quebec
| Autor | Alejandra Boto Álvarez |
| Cargo | Becaria del Programa nacional F. P. U. Universidad de Oviedo |
| Páginas | 247-275 |
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Una población de aproximadamente siete millones y medio de personas y un territorio de más de un millón y medio de kilómetros cuadrados convierten a la provincia de Quebec en el territorio francófono más vasto del mundo1.
Debido a sus sobradamente conocidas reivindicaciones nacionalistas es habitual que salga a la palestra en contextos de polémicas secesionistas y luchas políticas. Parece comprensible pues que sean las cuestiones competenciales las que con mayor frecuencia seduzcan al estudioso extranjero que se inicia en el conocimiento de este sistema jurídico. Así, desde el estricto punto de vista de la literatura administrativista, la mayor parte de los estudios doctrinales que utilizan a Quebec como referencia para el estudio del Derecho comparado se ha centrado precisamente en la dialéctica federalista y en el debate por los derechos lingüísticos.
Aunque no se trata ahora de restar importancia a tales cuestiones, lo cierto es que nos gustaría atraer la atención hacia otros aspectos menos explorados de los que sin embargo seguro que podrían extraerse enseñanzas directamente relevantes para nuestro sistema. Desde el punto de vista institucional, Quebec presenta, por ejemplo, una envidiable preocupación por la tutela medioambiental y forestal -algo lógico, si tenemos en cuenta que casi la mitad de su superficie es zona verde-, y una importantísima política de conservación del patrimonio histórico y cultural que sorprende al reparar en que, frente a los milenios de historia de algunas ciudades europeas, la capital de Quebec aún prepara los fastos para la celebración de su cuarto centenario de existencia.
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En la línea pues de estudiar cuestiones más clásicas del Derecho Administrativo, que muchas veces quedan en la penumbra por la máxima atención que suscita la faceta internacional «rebelde» de Quebec, hemos elegido como objeto del presente trabajo analizar los cambios más recientes que se han experimentado en materia de Administración local2. Veremos que, pese a partir de una configuración originaria totalmente distinta de la nuestra, los problemas que se han tenido que afrontar son muy similares a los que experimenta la Administración municipal española en nuestros días. Quizás el examen de los pasos que allí se han dado y de los problemas que han ido surgiendo pueda resultarnos útil en caso de que finalmente llegue el momento de proceder por fin a una renovación de la planta de nuestro mapa local.
A pesar de ser una de las cuestiones más estudiadas en nuestro derecho, el tema de la autonomía municipal en nuestro ordenamiento sigue siendo uno de los más abiertos de la actualidad jurídica. Existe en la doctrina un sugerente debate sobre el enfoque teórico que debe recibir el reconocimiento constitucional de la autonomía local; nos encontramos así con interesantes posturas enfrentadas respecto a la bondad de teorías clásicas como la de la garantía institucional frente a concepciones más modernas como la del mandato de optimización3.
Frente a la situación española, la constitución federal canadiense no garantiza la existencia de la Administración municipal, ni reconoce la necesidad de un tercer nivel de gobierno (además del federal y los provinciales)4. No existen, de la misma manera, poderes, ni políticos ni administrativos, inherentes a una supuesta autonomía local, sino que los municipios sólo ejercerán aquellos que les hayan sido delegados por la autoridad provincial5.
El artículo 92.8 del Acta constitucional de la América del Norte Británica (1867) dispone que, en cada provincia, el poder legislativo podrá dictar leyes relativas a las instituciones municipales dentro de su ámbito territorial6. Desde
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muy temprano, la jurisprudencia entendió que esta disposición estaba consagrando la no necesariedad de la Administración municipal y dándole un origen puramente legal frente a la configuración constitucional7que tiene en otros ordenamientos del Derecho comparado, como el nuestro sin ir más lejos. Se dice así que los municipios son «criaturas» del legislador provincial8, que es soberano dentro de su competencia para atribuirles potestades y obligaciones al delegarles poderes y tiene plena libertad a la hora de dotarlos de una determinada organización9. Por esas mismas razones, puede también libremente decidir crear o suprimir las instituciones municipales de su provincia.
Hasta aquí la interpretación de lo dispuesto expresamente en la Constitución escrita de Canadá. Sabemos, no obstante, que por formar parte del sistema de Common Law, las Actas codificadas (1867-1982) tienen que completarse con una serie de principios no escritos. Éstos han sido examinados por la jurisprudencia más reciente, para acabar llegando a la misma conclusión; no existen tampoco normas no escritas que avalen una autonomía municipal protegida por la Constitución. Los municipios son creaciones de la ley provincial, ejercen únicamente poderes delegados y su destino despende en exclusiva de la voluntad del Parlamento provincial10.
Carentes pues de estatuto constitucional a todos los niveles11, se entiende que las corporaciones municipales constituyen el modelo clásico de la descentralización territorial dentro de la Administración de la provincia12: son autoridades administrativas creadas por el Parlamento provincial, que define su campo y sus medios de acción, así como la extensión de su propia tutela sobre ellas. Es cierto que en ocasiones se emplea el término de «gobierno local» para referirse a estas corporaciones municipales, dada la legitimidad democrática de sus dirigentes electos, pero el uso es puramente metafórico; las autoridades locales, en Canadá, no son titulares de una parte de la soberanía estatal13. Los municipios sólo existen por voluntad del legislador, y es éste también el que determina su forma y sus poderes; sólo disponen pues de potestades delegadas que no pueden exceder14.
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Como ya ha quedado expuesto más arriba, la competencia sobre las instituciones municipales es provincial. No obstante, pretender que las políticas federales no tienen influencia alguna sobre las Administraciones locales sería ilusorio, sobre todo en materias que son relevantes a nivel local pero corresponden a dominios relevantes de la competencia federal tales como las telecomunicaciones, la seguridad ferroviaria o determinadas subvenciones15.
En definitiva por tanto, es fundamental tener en cuenta este aspecto tan diferente de nuestra tradición jurídica. En Canadá los municipios no disponen de una esfera institucional de autonomía propia constitucionalmente definida y carecen asimismo de poderes inherentes.
Conforme a todo lo que hemos puesto de manifiesto hasta ahora, queda claro que los municipios no son en Derecho canadiense una institución necesaria; existe, sin embargo, cierta organización local en todo el territorio y en todas las provincias. Seguramente ante la propia exigencia de acercar la administración al ciudadano, dada la gran extensión del territorio canadiense y la tremenda diversidad existente en cada uno de los territorios federados16. Sus orígenes, en algunos casos, llegan a remontarse en el tiempo hasta incluso ser anteriores a la propia existencia de Canadá como confederación en 1867.
En Quebec, la organización de la administración para los asuntos locales tiene sus raíces en el Acte des Municipalités et des Chemins du Bas Canada de 1855. Las instituciones municipales quebequenses tienen así un origen británico, lo que explica que se rijan por los principios del Derecho público inglés17.
Es cierto que en Quebec la influencia francesa se deja sentir todavía hoy en muchos aspectos del Derecho, pero la Administración local no es uno de ellos. Durante el régimen de la colonización francesa no puede hablarse en Quebec de verdaderas instituciones municipales18; la organización local era muy simple y las instituciones efímeras, con formas organizativas muy rudimentarias como las creadas sobre la planta de las parroquias religiosas, que en ocasiones tenían
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virtualidad civil19. Era lógico que desde la metrópoli francesa, dominada por el absolutismo monárquico y las tendencias centralistas, fuesen contrarios a crear en la colonia instituciones locales con autoridad20.
Los primeros intentos de fundar una Administración local estable tuvieron lugar a partir de 1840. Las autoridades británicas eran reticentes a seguir manteniendo la estructura territorial de las parroquias católicas; así, el célebre informe Durham, elaborado en 1839 por Lord Durham, Gouverneur général en el momento, achacaba los malos resultados en la gestión de la colonia a la ausencia de instituciones municipales verdaderas, con fines administrativos21.
Tras varios intentos fallidos (primero a través de ordenanzas ejecutivas, que ante el rechazo de la población francófona fueron sustituidas por leyes especiales en 1840, 1845 y 1847, respectivamente22), se sancionaría por fin, el 30 de mayo de 1855, el Acte des Municipalités et...
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