Funciones reservadas y estructura de la escala
| Autor | María de la Hoz Martínez Pablo |
| Cargo del Autor | Vicesecretaria-interventora del Ayuntamiento de Fuente el Saz de Jarama (Madrid) |
| Páginas | 375-388 |
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Somos un colectivo de profesionales que trabajan en los Ayuntamientos y demás Corporaciones Locales de España. Nuestra tarea consiste en facilitar que la acción de los Gobiernos locales se lleve a cabo conforme a la normativa de un Estado de Derecho.
El ordenamiento jurídico nos reserva unas funciones de carácter público obligatorio en dichas Administraciones, tales como la fe pública, el asesoramiento legal preceptivo, el control y la iscalización interna de la gestión económico-inanciera y presupuestaria, la contabilidad, la tesorería y la recaudación. Funciones que se ejercen al servicio de la ciudadanía y bajo la dependencia de los órganos de gobierno de los entes locales democráticamente elegidos.
Actualmente somos un colectivo formado por más de 6.000 profesionales que, al servicio de los ciudadanos, trabajamos en las entidades locales realizando informes, asesorando jurídicamente a los alcaldes, dando fe pública de los actos y acuerdos y emitiendo certificaciones de los mismos, realizando labores de contabilidad y tesorería, asesorando durante los procesos electorales y colaborando en el cumplimiento de la legalidad en la Administración más cercana y mejor valorada por el ciudadano español, la Administración Local
573.
El colectivo de profesionales que es presentado en estos términos por el Consejo General de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local tiene una profunda raigambre en nuestra historia administrativa local, con diversas denominaciones -en nuestra historia más reciente cuerpos, escalas-, con unas funciones que se han considerado tradicionalmente reservadas a este colectivo -fe pública, asesoramiento legal preceptivo, control y iscalización interna de la gestión económico-inanciera y presupuestaria, contabilidad, tesorería y recaudación- y, en definitiva, con diferentes regímenes jurídicos, en función de la óptica del legislador, siendo unos
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más proclives que otros a dotar al colectivo de las debidas garantías para que el ejercicio de las funciones reservadas se realice de forma objetiva, imparcial e independiente574.
En realidad, lo que subyace en todo este devenir histórico es la pervivencia o supresión de un modelo de cuerpos estatales de funcionarios con proyección en el ámbito de otras Administraciones Públicas, que para algunos autores como Palomar Olmeda575se encuentra en claro retroceso, al menos en Estados territorialmente descentralizados.
Lo que resulta innegable es que las funciones asignadas a los funcionarios integrados en la escala de habilitación nacional a través de la historia los han convertido en pieza clave de la Administración Local, y han ido encaminadas a hacer efectivo el principio de sometimiento a la ley y al derecho de las entidades locales. No obstante, se ha de traer a colación a este respecto lo manifestado por Palomar Olmeda, que fundamenta el mantenimiento o no del esquema histórico en criterios de oportunidad576.
La exposición de motivos de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local anticipa que, con la reforma de la legislación local, uno de los objetivos que se persigue es el de garantizar un control inanciero y presupuestario más riguroso, por lo que refuerza el papel de la función interventora de las entidades locales: «De este modo, a partir de ahora el Gobierno ijará las normas sobre los procedimientos de control, metodología de aplicación, criterios de actuación, así como derechos y deberes en el desarrollo de las funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones Locales».
Justifica, asimismo, la exposición de motivos que la inclusión en la Ley del Régimen Jurídico de los Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional obedece a la necesidad de garantizar la profesionalidad y eicacia de las funciones de control interno, si bien hay que recordar que ha desaparecido la dependencia funcional del Estado que se contenía en algunas versiones del anteproyecto.
Y, en la misma línea, pero referida al refuerzo de la independencia con respecto a las entidades locales en las que prestan servicios estos funcionarios, la ley atribuye al Estado su selección, formación y habilitación, así como la potestad sancionadora en los casos de las infracciones más graves.
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Finalmente, deslinda claramente las funciones de control interno y la toma de decisiones del cargo electo, en los siguientes términos: «Este planteamiento supondrá una mayor transparencia en la información económico-inanciera de las entidades locales, lo que contribuirá, sin lugar a dudas, a mejorar la toma de decisiones por los cargos electos en el ejercicio del mandato representativo que tienen encomendado constitucionalmente». O también cuando dice: «Así, mientras que las propias del régimen de intervención y iscalización quedan sujetas a parámetros de control y iscalización interna de la gestión económico-inanciera y presupuestaria, las correspondientes a la actuación del cargo electo quedan basadas necesariamente en aspectos de oportunidad o conveniencia».
Al respecto de las exposiciones de motivos de las leyes, decía en el año 1992 el profesor Alejandro Nieto577: «Si leemos las exposiciones de motivos de las leyes y los discursos de nuestros políticos más granados, insisten en que se trata de profesionalizar la Administración Pública. La realidad, sin embargo, tal como yo la veo, es muy distinta».
La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, fue significativa fundamentalmente, tal como señala su preámbulo, porque desarrollaba la garantía constitucional de la autonomía local, aunque como señala el profesor Bassols578, «hay que advertir por su significación actual el hecho de que del texto de la LRBRL quedaron excluidas cuestiones de tanta significación como la autonomía inanciera (regulada posteriormente por la Ley de Haciendas Locales de 1988 y más tarde por su texto articulado de 2004) y autonomía en el gasto, que sería disciplinada por las sucesivas leyes presupuestarias generales y las primeras disposiciones de estabilidad presupuestaria, a partir de 2002. Esta bipartición de materias -régimen local estructural por un lado y sistema inanciero y presupuestario por otro- puede haber sido causa de distorsiones dogmáticas y operativas que en estos momentos se hace necesario revisar y reconsiderar».
Refuerzo de la función interventora, garantía de profesionalidad, eicacia de las funciones de control interno, independencia... La exposición de motivos nos lleva a pensar que con la reforma de la legislación local se ha optado por mantener el sistema de la habilitación nacional, con la estructura clásica y las funciones ya por todos conocidas, insertándose dicho sistema de habilitación como pieza clave en esa nueva Administración Local que, a través de la aplicación de las técnicas jurídicas y inancieras establecidas en la Ley 27/2013, tiene como objetivo convertirse en racional, sostenible, eicaz y eiciente.
Sin embargo, hay un nuevo elemento que es el que inspira fundamentalmente la reforma del régimen local, y por ende el nuevo régimen jurídico de los habilitados nacionales, especialmente de aquellos funcionarios que tienen atribuidas las funciones de control interno. Nos estamos reiriendo al principio de estabilidad presupuestaria incorporado en el año 2011 a la Constitución española de 1978 a través de la reforma del artículo 135 y a su posterior desarrollo legislativo,
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fundamentalmente la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Tanto es así que algunos autores han llegado a afirmar que la ley, más que la introducción de unas medidas para garantizar la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de las funciones reservadas, lo que está haciendo es convertir a los interventores en agentes delegados del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. En esta línea Villar Rojas579llega a manifestar: «Consideradas en su conjunto, este bloque de medidas constituye un supuesto de tutela preventiva, genérica y de oportunidad (...). La prueba de esta tutela resulta del contraste entre la condición de la intervención como órgano de control interno de la entidad local y el establecimiento de reglas, criterios, directrices e instrucciones para el desempeño de sus funciones por parte de una Administración distinta. El ejercicio de la función interventora siguiendo reglas y directrices establecidas, y supervisadas, por la Administración estatal, convierte esa tarea en tutela externa, preventiva y de oportunidad».
Partiendo de los principios informadores ya expuestos, se van a analizar las funciones reservadas y la estructura de la escala de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.
@2.2. Funciones reservadas. Uniformidad frente a modernidad
El nuevo art. 92 bis de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local en la redacción dada por la Ley 27/2013, de 30 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local -cuyo título es el de «Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional»- comienza reproduciendo las funciones públicas reservadas en todas las Corporaciones Locales, cuya responsabilidad administrativa está reservada a funcionarios con habilitación de carácter nacional:
- La de secretaría, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo.
- El control y la iscalización interna de la gestión económico-inanciera y presupuestaria, y la contabilidad, tesorería y recaudación.
La dicción literal es idéntica a la utilizada por el apartado 1.2 de la disposición adicional segunda de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, que a su vez reproducía los mismos términos que se contenían en normas anteriores, como es el...
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