Las funciones del derecho de asociación en el régimen constitucional español
| Autor | José Joaquín Fernández Alles |
| Cargo | Universidad de Cádiz |
| Páginas | 103-143 |
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En la historia constitucional europea, pocos derechos han recorrido una evolución tan progresiva y han alcanzado tantas funciones de relevancia pública y privada desde unos orígenes tan limitados -estuvo ausente en las primeras Declaraciones de Derechos-1como el derecho de asociación. De estar inicialmente prohibido, desacreditado y perseguido en el primer constitucionalismo europeo y norteamericano2, el derecho de asociación evolucionó durante los siglo XIX y XX hasta su reconocimiento legal y constitucional para progresar posteriormente desde un asociacionismo reivindicativo a un asociacionismo cooperativo e incorporarse al selecto grupo de derechos fundamentales que cumplen funciones esenciales del ordenamiento jurídico3y de los que son titulares, conforme a la reciente jurisprudencia constitucional de 2007, todas las personas, sean mayores o menores de edad, sean españoles o extranjeros, incluso los que se encuentran en situación de irregularidad4.
El carácter "fundamental" se predica del derecho de asociación y de la libertad para autoorganizarse, integrando un derecho de doble dimensión individual y colectiva: el derecho individual a asociarse y la libertad de las asociaciones. Concebido como derecho universal de libertad, de prestación
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y de participación, se erige en libertad individual y colectiva cuyo reconocimiento en España como derecho fundamental, desde la STC 5/1981, de 13 de febrero (F.J. 7º)5, resulta inexcusable en el Estado de Derecho, en el Estado democrático y, sobre todo, en el Estado social y participativo proclamados en los artículos 1 y 9.2 de la Constitución de 1978, donde desarrolla su función mediadora, su acción prestacional y su actuación promotora de valores de libertad y pluralismo. Como ha afirmado el Tribunal Constitucional, la libertad de asociación es también un componente esencial de las democracias pluralistas6. Además, el derecho de asociación se ha convertido en un derecho fundamental de la persona que ha sido adaptado en la regulación de sus titulares y contenidos para satisfacer las exigencias del Estado de las Autonomías tras las reformas estatutarias del periodo 2006-2011, del Estado integrado en la Unión Europea (asociacionismo europeo), del proceso de integración de los inmigrantes y de los movimientos sociales derivados de la crisis económica de 2007.
Aunque, como asegura el Tribunal Constitucional, exista una zona de difícil delimitación entre el ámbito constitucional del derecho de asociación y el ámbito civil relativo al régimen jurídico de las asociaciones, el derecho fundamental de asociación resulta ya plenamente identificable como derecho de tanta importancia constitucional como el derecho de igualdad o el derecho a la tutela judicial efectiva7, con funciones y contenidos nuevamente definidos tras la integración normativa afrontada por la jurisprudencia constitucional en torno al entendimiento jurídico de sus titulares (extranjeros y menores), la representación institucional asociativa vinculada al Poder Judicial, a las Fuerzas Armadas o a la Guardia Civil, el denominado "Derecho autonómico de asociaciones" o la anunciada legislación comunitaria sobre el Estatuto de la asociación europea. Tan relevante es el protagonismo alcanzado por el derecho de asociación que, tras las novedades legales (LO 9/2011, de 27
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de marzo, de reforma de la LO 1/2002, de 22 de marzo)8y jurisprudenciales (SSTC 133/2006 y 236/2007) habidas durante los cinco últimos años en la regulación, fundamentación y contenidos del derecho fundamental de asociación9, ya pueden definirse las funciones que este derecho desempeña en el régimen constitucional español.
Cuando analizamos el régimen jurídico del derecho de asociación en el ordenamiento español, concurren especiales razones, por su capacidad integradora y sus funciones, que refuerzan el principio general de que la primera norma reguladora de los derechos fundamentales es la Constitución. Después de la transición democrática, el efecto derogatorio de la Constitución de 1978 se hizo valer en materia de asociaciones frente al régimen de autorización previa y de posibilidad de suspensión administrativa que recogía la Ley 191/1964, de 24 de diciembre, cuyos preceptos y normas de desarrollo incorporaban previsiones contrapuestas a los principios democráticos y al Estado de Derecho10.
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En un primer momento, para preparar el camino de la Disposición Derogatoria 3º de la Constitución de 1978, que fue durante treinta y siete años la lex posterior (además de lex superior) de la Ley 191/1964, se aprobaron la Ley 1/1977, de 4 de enero, de Reforma Política y el Real Decreto 713/1977, de 1 de abril, regulador de las denominaciones de las Asociaciones y el régimen jurídico de sus promotores, cuyos preceptos derogaron los contenidos inconstitucionales de la Ley de 196411. La Ley 1/1977 y su normativa concordante no sólo reformaron las leyes preconstitucionales sino que, además, hicieron posible el ejercicio de las libertades de asociación, reunión, sindicación o huelga como marco adecuado de la transición política.
A los efectos de afrontar la enumeración y definición de las funciones del derecho de asociación, cuyo análisis es objeto de estas páginas, parece relevante destacar este antecedente legislativo porque, a causa de la larga vigencia parcial de la Ley 191/1964 -en vigor desde el 30 de abril de 1965 hasta el 26 de mayo de 2002, siendo su periodo de vigencia tras la Constitución de 1978 más extenso que durante el régimen político que la aprobó12-, el artículo 22 de la CE se ha demostrado como uno de los ejemplos más claros del carácter normativo de nuestra Constitución de 1978 en materia de derechos: sus principios y garantías se han aplicado durante más de dos décadas, en ausencia de ley orgánica, eliminando el sistema de restricciones y controles de la Ley 191/1964, de 24 de diciembre, integrando las lagunas del ordenamiento jurídico y posibilitando el ejercicio del derecho de asociación de partidos políticos, sindicatos, fundaciones, organizaciones sociales y entidades de los más heterogéneos sectores de la vida española, en un contexto de desarrollo pleno del Estado de las Autonomías y del proceso de integración normativa europea. Atendiendo a esta circunstancia de tan prolongada anomia postconstitucional del régimen legislativo del derecho de asociación (el derecho de huelga ha sido un caso más llamativo aún), fue la
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jurisprudencia del Tribunal Constitucional quien, como supremo intérprete de la Constitución, emprendió una decisiva tarea de integración normativa adaptando jurisprudencialmente la Ley de 1964 a los preceptos constitucionales en la STC 3/1981, de 2 de febrero13, donde se delimitó la aplicación de cada disposición -incluidas las leyes autonómicas que se adelantaron a la ley orgánica- y se explicó qué es y cómo se ejercen, en un Estado democrático de Derecho y fuertemente descentralizado, el derecho de asociación y los demás derechos relacionados con él. En tal sentido, aseguraron la STC 67/1985, de 24 de mayo, y la STC 291/1993, de 18 de octubre, que el derecho de asociación comprende la libertad de unirse con otros y de estructurarse y funcionar el grupo así formado libre de toda indebida interferencia estatal, derecho que se realiza plenamente con la inscripción14. Se trata de un principio básico de libertad asociativa que el Derecho Internacional reconoce en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948 (art. 20), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 19 de diciembre de 1966 (artículo 22), ratificado por España el 13 de abril de 1977 y el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de 4 de diciembre de 1950 (artículo 11), ratificado por España el 26 de septiembre de 1979, según el cual "toda persona tiene derecho a asociarse libremente con otras, incluso el derecho a fundar sindicatos y afiliarse a ellos para la protección de sus intereses" y "el ejercicio de tal derecho sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás. El presente artículo no impedirá la imposición de restricciones legales al ejercicio de tal derecho cuando se trate de miembros de las fuerzas armadas y de la policía". Por su parte, el Derecho de la Unión Europea sobre asociaciones lo integran el artículo 12 de la Carta de Derechos Fundamentales, la Resolución de 13 de marzo de 1987, del Parlamento Europeo sobre las asociaciones sin ánimo
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de lucro, la Resolución del Parlamento Europeo de 2 de julio de 1998 sobre el fomento del papel de las asociaciones y fundaciones en...
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