Las funciones consultivas en el estado democrático
| Autor | Javier García Fernández |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional |
| Páginas | 499-516 |
Page 499
Cuando MAQUIAVELO dedicóEl Príncipea Lorenzo el Magnífico, «considerando que no me es posible ofrecer mayor don que el de daros facultad de poder»1, no pensó posiblemente que, más que un género literario y un modo de enfocar la política, estaba prefigurando una institución estatal, ya que ofrecía como ideal de gobernante el Príncipe sabio, el que tiene conocimientos para ejercer el mando2, y estos conocimientos han de proporcionarlos personas e instituciones. Tras Maquiavelo vinieron varias docenas de obras destinadas a aconsejar a los Príncipes y se consolidaron, asimismo, validos y órganos polisenodiales, participando uno y otros de la doble misión de asesorar al Monarca y realizar una cierta gestión administrativa y política. El consejero, unipersonal o colegiado, ya con funciones estrictamente asesoras, ya con alguna función administrativa activa, era una institución plenamente consolidada y apreciada al iniciarse la crisis del Antiguo Régimen3.
En Francia, concretamente, no costó mucho esfuerzo pasar de laCourt du roihasta el Consejo de Estado del año VIII. Pero ese paso, que técnicamente no resultó extremadamente complejo, se dio en medio de un proceso de transición mucho más profundo que acabó desembocando en el Estado liberal. Así, los primeros pasos de este Estado liberal fueron guiados (y es la palabra más adecuada) por instituciones consultivas que recibieron comúnmente la denominación de Consejo de Estado. Tenemos, pues, en los comienzos del siglo XIX una función consultiva y un órgano consultivo. Más la vida jurídica no se estanca y cuando fun-
Page 500
ción y órgano parecían cerrados y plenos de funciones, la una y el otro se desparraman desde el lugar que les ha fijado la historia y el ordenamiento, hasta el punto de que se ha hablado sin excesiva exageración de crisis de la función consultiva. Por eso no parece inoportuno recordar sus antecedentes y sus formas actuales para tratar de confirmar si realmente las necesidades consultivas del Estado y sus formas orgánicas están realmente en crisis.
Sin entrar en precedentes innecesarios, el Consejo de Estado francés es el primer experimento de órgano consultivo del Estado contemporáneo, como es sabido. Ahora bien, el Consejo de Estado que nace con la Constitución del año VIII (art. 52) inicia sus infantiles pasos con unas características que deben retenerse4.
Este cuerpo napoleónico se configuró inicialmente como elcooperateur le plus utile, et l’auxiliaire facile du pouvoir absolu, como dijo con desconfianza Vivien5, para lo cual está volcado en la misión de consejero personal del Primer Cónsul y luego del Emperador, con funciones de alcance legislativo, administrativo y militar (Sección de Guerra), y cuyos miembros, como suele ocurrir en los régimenes autoritarios, disfrutan de una influencia y un prestigio superior al de los Ministros. No es casualidad, y lo ha visto muy parada Parada6, que Napoleón fuera militar, por lo que trató de dar al Consejo de Estado una organización y unos procedimientos de actuación propios de un Estado Mayor, pero como era también Jefe del Estado aplicó esta idea del Estado Mayor a una estructura que él conocía del Antiguo Régimen, que es la del órgano que asesora al gobernante (como dice Parejo). El Consejo de Estado francés nace, pues y ante todo, como un órgano de asesoramiento político, administrativo y militar del Emperador.
Pero este origen político se transformó, ya que en 1806 la función de asesoramiento administrativo, que se dirigía fundamentalmente al esclarecimiento y consejo del Emperador, sin vincularle en su dictamen, se expande al crearse las Comisiones de Alta Policía Administrativa y de lo Contencioso7, lo que nos pone en un ámbito tendencialmente muy diferente. Pero antes de seguir hay tratar de entender por qué se produce ese giro y para ello quizá sea pro-
Page 501
cedente profundizar un instante en las causas que dieron lugar a la institución del Consejo de Estado.
Se interprete como se interprete el alcance de la separación de poderes que surge en Francia a partir de la Constitución de 17918, se puede afirmar que el Ejecutivo, hasta la Constitución del año VIII, es un órgano relativamente débil, sometido a las Asambleas, ajeno a la función legislativa, pero con indudables prerrogativas para dirigir la Administración9. Y aquí se inscriben precisamente las carencias que trató de cubrir Napoleón con su Consejo de Estado, es decir: 1) un órgano técnico que gobierne con él y le prepare los reglamentos pero sin elstatuspropio del Ejecutivo, que incluso en la Constitución del año VIII conservaba alguna responsabilidad o sometimiento parlamentario; 2) un órgano que rompa lo que todavía queda de separación de poderes y colabore con el Jefe de Estado, al menos en cierto grado, en la función legislativa; 3) y, dado que Napoleón ya contemplaba la expansión europea con métodos militares, un Estado Mayor que incardinara la política de guerra en el contexto global de la política del Estado. Hasta aquí las razones que pueden explicar el nacimiento del Consejo de Estado como órgano o instrumento al servicio de un Ejecutivo fuerte y de sus necesidades en el marco del nuevo cuadro institucional10. Pero también hay que buscar sus causas en la situación en que se encontraba la Administración francesa en el año VIII.
El nuevo modelo de Administración territorial napoleónica, fundado en la centralización, se apoyaba en una base periférica (los prefectos y los alcaldes)11y en una base central, bases que Napoleón tiene que reorganizar a partir de los elementos útiles del decenio 1790-1800. Pero aquí surge un dato que se fue conformando durante este decenio, y que ha resaltado Sautel, y es que la revolución había dejado sus huellas en el ciudadano y ése se acostumbró a reclamar la satisfacción de sus derechos ante la Administración y ante los Tribunales12,
Page 502
por lo que la nueva Administración napoleónica ha de hacer frente a las reclamaciones que se canalizan a través del contencioso-administrativo (se crean los Consejos de Prefectura con ese fin). En tal movimiento de cambio, y dado tanto la orientación autoritaria del régimen como el deseo de no renunciar a la función judicial de la Administración, Napoleón quiso conseguir tres finalidades:a)no renunciar a su intervención como impulsor directo de la resolución de las eventuales reclamaciones administrativas;b)que la respuesta al ciudadano fuera jurídicamente rigurosa;c)que se resolvieran los conflictos de jurisdicción, ya muy numerosos, que enfrentaban a la Administración y a los Tribunales de nueva planta.
En definitiva, el Consejo de Estado nace como instrumento al servicio del Jefe del Estado para su asistencia política, jurídica y militar, tanto en el diseño estratégico como en la reordenación administrativa, pero sin entrar en el campo de la gestión. Y por ello, este modelo evoca lejanamente a la función del comisario, tal como lo describe Hintze; es decir, la figura que afronta nuevos cometidos administrativos que la Administración tradicional no se siente inclinada o no puede realizar. Un comisario sinodial extraordinario con tendencia, como también dice Hintze, a convertirse fácilmente en órgano administrativo ordinario13, y es lo que empezó a ocurrir con el Consejo de Estado tras las reformas opera-das a lo largo de 1806.
En 1806, y a través de varios decretos, se formó, como hemos dicho, la Comisión de la Alta Policía Administrativa y la Comisión de lo Contencioso, lo que vino a desplazar en parte los cometidos del Consejo desde lo político a lo jurisdiccional, y ello fue posible por la renuncia del soberano a intervenir en la decisión danto preferencia a lo jurídico sobre el criterio de la oportunidad política14, aun cuando lógicamente se siguiera basando en la jurisdicción retenida. El motivo de este giro, más descrito que explicado en los autores franceses, trae quizá causa del paralelo proceso de rutinización del carisma, que decía Weber. Es decir, los más de seis años transcurridos desde el año VIII han permitido consolidar un aparato administrativo sólido, han permitido culminar casi la gran revolución del ordenamiento civil y procesal (a falta de la reforma procesal penal de 1808) y la institución parlamentaria, a partir de la Constitución del año XII, está domesticada. El Emperador ya no necesita tanto un consejero colegiado como un aparato de asesoramiento jurídico-administrativo con rigor y sobre todo con responsabilidad. Así nace el nuevo Consejo de Estado, a cargo de una
Page 503
nueva aristocracia de toga orgullosa más de su profesionalidad que de su fidelidad al Emprendedor, de lo que daría muestras algunos casos que no se resolvieron a gusto de Napoleón15.
A partir de las reformas de 1806 se puede hablar de dos modelos de Consejo de Estado. Por un lado, el Consejo-consejero del Príncipe y el Consejo-asesor de la Administración y él mismo juez administrativo. La historia administrativa francesa marca muy bien las fases de predominio de uno y otro modelo, ya que a medida que avanza el régimen representativo el asesoramiento político se va reduciendo y se alza la función consultiva administrativa. Por eso se retorna al modelo de consulta política con el Segundo Imperio y por eso, en plena Restauración, Henrion de Pansey hubo de defender al Consejo de Estado frente a los ultras con argumentos ambiguos, a medio camino entre el modelo autoritario y el modelo representativo, defendiendo el papel técnico-jurídico del Consejo pero en su función de asesoramiento del Rey16. Cierto es que al Consejo de Estado nunca le faltaron enemigos desde los ultras que querían borrar el pasado napoleónico hasta los...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba