Funciones agrarias del Registro de la Propiedad
| Autor | Francisco Corral Dueñas |
| Páginas | 437-472 |
Los Registros de la Propiedad encierran en sus páginas el depósito de intereses permanentes del Estado; lo que en ellos se escriba, si bien algunas veces tiene limitados sus efectos a la generación que vive, ha de afectar aún más profundamente a los intereses de las generaciones venideras, que allí verán escritos los derechos de la propiedad, la serie de las sucesiones, las alianzas de las familias, la garantía del crédito y la seguridad de las transacciones verificadas en los siglos que pasaron
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Cuando estas palabras se escribieron en la Exposición de Motivos de la Ley Hipotecaria de 1861, inicio y base de nuestra actual regulación registral, sus autores estaban muy lejos de atisbar las nuevas tendencias sociales y el papel importantísimo que en este sentido está llamado a desempeñar cada vez más el Registro Inmobiliario. El etéreo inciso -«depósito de intereses permanentes del Estado»- se puso quizá para redondear la frase en una redacción florida y ampulosa, pero en ningún modo dándole su verdadera y real importancia, ya que el principio individualista y liberal empapaba la legislación de la época y la de muchos años después. Sólo pensaba en un Registro que movilizase y asegurase el tráfico de las fincas, en garantía casi exclusiva de los intereses particulares de los adquirentes de derechos, sin pensar jamás en finalidades de tipo general. La confesión es paladina en la propia Exposición de Motivos, cuando se dice: «España es una nación principalmente agrícola; y si en ella no ha prosperado la más antigua y primera de las artes tanto como es de desear, débese a la falta de capitales..., por ello debe el legislador procurar por medios indirectos que los capitales no vayan todos a buscar las empresas mercantiles o industriales, sino que también vengan en auxilio de la propiedad territorial y de la agricultura».
Se habla de agricultura, sí, pero la verdad es que se pone tan sólo como pantalla o cebo para que acudan los capitales, cuya seguridad se quiere proteger a título primario, aunque el campo pudiera resultar de paso favorecido, y así ha sido en la realidad.
Si se echa un vistazo a las reformas hipotecarias que entrañaron las leyes de 1869 y 1909 y al Código Civil de 1889, su resultado no puede ser más desolador: individualismo a ultranza y consideración de la propiedad como derecho subjetivo casi absoluto. En consecuencia, la inscripción registral sirve, según esta postura, de defensa y garantía, nunca de limitación respecto al titular protegido.
La concepción funcional del dominio y sus derechos anejos, que comporta limitaciones y aún obligaciones de carácter positivo al propietario, se va abriendo paso en la normativa y la doctrina contemporáneas de un modo cada vez más generalizado. Ello implica una adecuación de la institución registral para que no quede anquilosada al cuidar tan sólo sus funciones clásicas, manifestándose inoperante respecto a los nuevos palpitos.
La moderna legislación social española, tanto en materia de viviendas como en el ámbito rural, ha supuesto una profunda transformación del régimen jurídico de la riqueza inmobiliaria, lo que ha hecho precisas algunas innovaciones. Así se refleja en la Exposición de Motivos de la Ley de Reforma Hipotecaria de 1944: «No se desconoce que la gran transformación operada sobre el concepto y función de la propiedad inmueble ha alterado profundamente los fines que hasta el presente se reputaron característicos de la legislación inmobiliaria. Por carácter de época, los sistemas hipotecarios aspiraban casi exclusivamente a mercantilizar la tierra y a someterla totalmente a la ley de la oferta y la demanda. El nuestro centraba también su objeto en garantizar la propiedad y asentar sobre firmes bases el crédito territorial con el fin de procurar una mayor circulación de la riqueza inmobiliaria.
Pero al amparo de indeclinables deberes sociales, se considera hoy necesario vincular gran parte de la propiedad inmueble a la familia como vital base de su sostenimiento y del debido desarrollo de los valores permanentes en la humana personalidad».
Aunque el fin económico y social de la propiedad se desenvuelva con independencia casi completa de las normas hipotecarias, lo cierto es que la titularidad de las relaciones inmobiliarias va recibiendo una conformación que ha de afectar sin duda a su propio contenido, de acuerdo con la nueva visión del dominio, haciéndose resaltar el cada vez mayor interés de la comunidad y el intervencionismo estatal. El Registro puede y debe estar presente en esta evolución.
La importancia social y jurídica de que la institución registral se adapte y sume a las corrientes actuales en materia de propiedad, especialmente la agraria, no es puramente doctrinal, sino que reviste un indudable interés práctico.
La legislación sobre reformas agrarias de varios países iberoamericanos, surgida en la última década, ha propugnado en muchos casos la creación de registros especiales agrarios al lado del Registro tradicional que se ha mostrado ineficaz, poniendo así en peligro la importancia y pervivencia de éste 1.
En España no se ha planteado el problema, pues desde los inicios de la legislación agraria especial hasta la vigente Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, siempre se ha tomado como base jurídica para las actuaciones sobre fincas o derechos de carácter rústico al Registro de la Propiedad. Sin embargo, no ya por simple prevención, sino por puras razones de efectividad y espíritu de servicio, creemos que el Registro debe coadyuvar en los procesos reformistas de la propiedad. Para ello serán precisos algunos injertos en su regulación con el fin de armonizar el Derecho Privado, en especial el Inmobiliario, con el Agrario, recogiéndose en el Registro las nuevas figuras sustantivas que vayan apareciendo en el ámbito social.
Estas ideas no deben considerarse contrarias al viejo armazón del Derecho Privado, sino más bien complementarias o, en todo caso, reformadoras tan solo, con lo que se conseguirá, a la vez que mantener la vigencia del Registro en toda su plenitud, perfeccionarlo con su puesta al servicio cada día más efectivo de la comunidad social a la que pertenecemos.
Haciendo abstracción de las normas sobre arrendamientos, agricultura de grupo, crédito agrícola, aguas, montes y otras facetas en las que también toca el Registro, aquí nos vamos a limitar al aspecto más interesante, o sea, el de la nueva ordenación o reforma de las estructuras agrarias.
Esto se ha regulado y llevado a cabo en España en el marco de dos instituciones de amplia actuación, que han sido la colonización y la concentración parcelaria. Sus normas, junto con las referentes a las de unidades mínimas de cultivo, permutas forzosas de fincas rústicas, comarcas y fincas mejorables y otras, han quedado incluidas en la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario (en adelante LRDA) de 12 de enero de 1973, que es la vigente reguladora de estas materias y en cuyo estudio centraremos nuestra principal atención.
En el Boletín Oficial del Estado, de 3 de febrero de 1973, se publicó el Decreto 118/1973, aprobando el texto de dicha Ley, con lo cual el Gobierno cumplió el encargo hecho en la Disposición Adicional 4.ª de la Ley de 21 de julio de 1971, creadora del Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario, de ordenar y sistematizar en un texto legal único todas las leyes existentes sobre la materia que expresamente se relacionan.
La Ley consta de un título preliminar sobre la reforma y el desarrollo agrario y las normas generales sobre la actuación del Instituto, y de cuatro libros; el primero contiene las normas orgánicas del Instituto y su Consejo, el Jurado de Fincas Mejorables, Comisiones Locales de Concentración Parcelaria y Juntas Provinciales, Comarcales y Locales de Ordenación Rural; el Libro II se refiere a la adquisición y redistribución de tierras y régimen específico de las unidades mínimas de cultivo; el tercero dicta las normas para la actuación del Instituto en comarcas o zonas determinadas por Decreto, referentes a obras y mejoras territoriales, grandes zonas de interés nacional, ordenación de explotaciones, comarcas mejorables y concentración parcelaria. Por último, el Libro IV se ocupa de las actuaciones en fincas o explotaciones agrarias, regulando la expropiación por causa de interés social, régimen de fincas mejorables, permutas forzosas en fincas rústicas, ordenación de explotaciones agrarias ejemplares y calificadas, terminando con las normas sobre auxilios económicos y técnicos a agricultores.
Tiene 292 artículos, 9 Disposiciones Finales y 15 Transitorias, terminando con una Disposición Final derogatoria de todas las normas anteriores de carácter general con rango de Ley relativas a la colonización, ordenación rural o concentración.
En cuanto a si la LRDA es un simple «texto refundido», hay una autorizada opinión contraria que nos dice tratarse de un nuevo texto legal con todas las consecuencias que ello comporta, principalmente la de que no podrán aducirse en lo sucesivo frente al mismo las numerosas leyes cuyo contenido ha quedado incorporado y cuya derogación, después de promulgado el nuevo texto, debe considerarse definitiva. GÓMEZ-JORDANA
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