El funcionamiento del gobierno en la Constitución

Autor:Javier García Fernández
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Constitucional
Páginas:235-248
RESUMEN

7.1. Introducción - 7.2. Constitucionalización y descontitucionalización del funcionamiento del Gobierno en Derecho comparado - 7.3. Las reglas de funcionamiento del Gobierno explícitas en la Constitución - 7.4. Las reglas de funcionamiento del Gobierno implícitas en la Constitución - 7.5. Atribuciones normativas sobre el funcionamiento del Gobierno que derivan de la Constitución - 7.6. El... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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7.1. Introducción

El Gobierno es el órgano constitucional que más escaso tratamiento norma-tivo tiene en las Constituciones. Sin entrar a profundizar sobre las causas de este notable fenómeno, que difícilmente casa con su posición central y activa en el conjunto del Estado1, sí se pueden señalar dos consecuencias normativas notables, a saber: a) ese escueto tratamiento que le suelen dar los textos constitucionales está enfocado más a sus elementos estructurales que a los de carácter funcional; b) ello tiene como consecuencia la desconstitucionalización de elementos muy extensos y muy significativos del régimen jurídico del gobierno que quedan a la disponibilidad de la ley, cuando no del reglamento.

A su vez, este fenómeno de delegación normativa abre paso a otro problema constitucional igualmente complejo cual es el de la eventual legitimación parlamentaria, a través de la ley, para regular lo que podríamos denominar la «reserva del Ejecutivo»2, ya que viene a conectar con la muy antigua doctrina que reivindicaba para el Parlamento la competencia para establecer la estructura del Gobierno a causa de su trascendencia presupuestaria o bien por ser el instru-

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mento necesario para ejecutar la ley3. Esta doctrina, que surgió precisamente en las Monarquías constitucionales como contrapeso parlamentario de las sobredimensionadas atribuciones de la Corona, ha tenido anacrónicos reflejos tanto durante la dictadura franquista (Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado) como incluso en la democracia restaurada (Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organización de la Administración Central del Estado) y no se ha superado lentamente hasta la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno4.

Lógicamente, si la Constitución no contiene muchas reglas sobre el funcionamiento del Gobierno, se abren dos vías contrapuestas para hacer frente la regulación de esta materia. Por un lado, puede realizarlo el Parlamento, con el riesgo, señalado por De la Quadra-Salcedo5, de que el legislador carezca de títulos habilitantes para regular esta materia. Por otro lado, con o sin intermediación de la ley, el funcionamiento del Gobierno puede atribuirse al propio Gobierno, dentro de éste, conforme a sus atribuciones, a los diversos órganos unipersonales o colegiados que lo componen6.

Desde una perspectiva constitucional, y no desde la práctica gubernamental y administrativa7, los temas que se suscitan son, por consiguiente: a) qué previsiones explícitas o implícitas contiene el texto constitucional sobre el funcionamiento del Gobierno; b) qué atribuciones normativas sobre el funcionamiento del Gobierno derivan de la Constitución; y c) cómo se han resuelto por parte de la jurisprudencia constitucional los temas relativos al funcionamiento del Gobierno8.

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No obstante, es igualmente interesante preceder el examen de este conjunto de cuestiones de una breve referencia de Derecho comparado, pues quizá contribuya a entender el marco donde situar las previsiones constitucionales españolas.

7.2. Constitucionalización y descontitucionalización del funcionamiento del Gobierno en Derecho Comparado

Limitándonos al constitucionalismo vigente en Europa occidental, hay que indicar que por lo general las referencias al funcionamiento e incluso a la organización del Gobierno son siempre muy escasas. En la Ley Fundamental de Bonn encontramos un solo precepto, el 65, que contiene un principio de gestión autónoma de los Ministerios a cargo de sus titulares, la atribución de la coordinación al Canciller federal y una regla de resolución de conflictos interministeriales que es atribución delGobierno Federal, no del Consejo de Ministros. Este artículo 65 contiene igualmente una delegación normativa a favor del Gobierno federal, de carácter reglamentario por ende, para regular el trabajo guberna-mental. Todavía en el ámbito germánico, la Constitución austriaca contiene asimismo una delegación, en este caso legislativa, a favor del Parlamento para todo lo referente a la estructura del Gobierno federal, así como unas previsiones mínimas sobre Ministros sin cartera y sobre el desempeño de algunas otras funciones por parte de los Ministros9.

En el ámbito latino y mediterráneo se pude señalar, en primer lugar, la Constitución francesa, donde las referencias explícitas al funcionamiento del Gobierno son inexistentes, lo que no obsta para que sobre los principios generales que se desprenden de la Constitución sea posible deducir un marco jurídico general que rodea a un modelo ya consolidado10. No mucho más explícita es la Constitución italiana, salvo en la delegación normativa a favor de la ley para organizar la estructura gubernamental y en combinar el principio colegial con el departamental, atribuyendo al Presidente del Consejo, como al Canciller alemán, la función de coordinar la actividad de los Ministros. Y lo mismo se puede decir de la Constitución griega de 1975, donde sólo se encuentran los elementos comunes a las Constituciones antes citadas: delegación legislativa para organi-

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zar toda la estructura y el funcionamiento gubernamental (en términos bastante extensos, además), función directiva del Primer Ministro y previsión de la existencia de Ministros sin cartera y de Secretarios de Estado. Sobre la Constitución portuguesa hablaremos más adelante.

Pasando al área del Benelux, la nueva Constitución belga de 1994 contiene dos notas relativamente singulares, a saber, la limitación de los Ministerios del Gobierno federal a quince, y una regulación algo pormenorizada de los Secretarios de Estado federales, cuyas funciones no están delegadas por la Constitución en la ley, sino el reglamento11. Por su parte, la Constitución de Luxemburgo hace honor a su redacción originaria de 1868, pues (conforme al Principio Monárquico antes que a un principio parlamentario) desplaza al Gran Duque toda la competencia sobre organización gubernamental y al mismo tiempo, contiene en su artículo 79 una cuasi-interdicción de la figura del Primer Ministro12.

Finalmente, la Constitución holandesa de 1983, con enfoques más modernos, defiere al reglamento la creación de Ministerios, fija la función directiva y coordinadora del Consejo de Ministros y contempla la existencia de Ministros sin cartera y de Secretarios del Estado.

Por último, en el campo de las Constituciones escandinavas hay que referirse a los casos de la Ley fundamental sobre la Forma de Gobierno finlandesa y de la Ley sobre la Forma de Gobierno sueca, todas las cuales contienen referencias detalladas sobre el funcionamiento del Consejo de Ministros (órganos de apoyo, quórum, actas). Se trata de Constituciones situadas en un espectro temporal muy amplio (desde 1919 para el texto finlandés hasta 1975 para la Ley sueca) que denotan cómo se fueron parlamentarizando estos sistemas políticos y cómo esta parlamentarización creó un ámbito propio y autónomo del Gobierno, ámbito que ya no aparecía conectado al Jefe del Estado (monárquico o republicano), como era lo propio en la Monarquía constitucional. A causa de que en los Estados escandinavos cuajó relativamente pronto la forma de gobierno parlamentaria, el Gobierno pudo obtener un estatuto constitucional autónomo y sólido sin que esta autonomía se entendiera como un reforzamiento del Monarca. No es momento de plantearse por qué se da este fenómeno en Escandinavia y no en los Estados latinos y mediterráneos (salvo Portugal) o germánicos, aunque quizá quepa apuntar que la debilidad del absolutismo en estos países provocó que se afrontara sin excesivos temores la ordenación de un órgano como

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el Gobierno, al que se consideró muy pronto el representante y ejecutor de la comunidad nacional por medio de su subordinación al Parlamento antes que como brazo ejecutor del Monarca13.

Hemos dejado para el final, para un referencia más detallada, la Constitución portuguesa, único texto europeo occidental que contiene un estatuto completo del Gobierno. Con un régimen mixto de fuentes para la estructura y organización gubernamental (decreto de nombramiento singular o decreto-ley general que no precisa ratificación parlamentariaexartículo 201.2 de la Constitución), el texto constitucional distribuye la actividad del Gobierno en varias categorías funcionales (políticas, legislativas y administrativas) y orgánicas (atribuciones del Consejo de Ministros, del Primer Ministro y de los Ministros). Este estatuto constitucional no contiene, en sí mismo, muchas referencias al funcionamiento del Gobierno, pero es lo suficientemente completo como para que del mismo se desprendan principios más precisos que los que contiene el resto de las Constituciones citadas hasta aquí.

Podemos concluir este apartado con una idea que tendrá alguna utilidad para entender el tratamiento del funcionamiento del Gobierno en la Constitución española. Salvo en algunos países escandinavos y en Portugal, el funcionamiento del Gobierno está, en Europa occidental, fuera de los textos constitucionales. Ello tiene dos consecuencias: a) es necesario buscar con cierto cuidado los principios del Derecho constitucional del Gobierno para extraer de los mismo algunas reglas inherentes al funcionamiento del mismo, de donde saldrá la conexión principios constitucionales/regulación del funcionamiento14; b) el Derecho regulador del funcionamiento del Gobierno es un Derecho que enlaza directamente con la Constitución, lo cual no resulta discordante cuando se trata de leyes, pero sí es algo más...

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