Funcionamiento general de las cámaras
| Autor | Fernando Santaolalla López |
| Páginas | 229-259 |
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La convocatoria de las Cámaras consiste en el acto de llamamiento de las mismas, a fin de que puedan reunirse y ejercer legítimamente sus funciones. Constituye un elemento de validez de los acuerdos de las Cortes: sin convocatoria no es posible su válida reunión, y, por consiguiente, sin ella no pueden adoptarse acuerdos. Esto es lo que establece el artículo 67.3 C.E. al determinar que las reuniones de parlamentarios que se celebren sin convocatoria reglamentaria no vincularán a las Cámaras, y no podrán ejercer sus funciones ni ostentar sus privilegios1. Otro tanto se desprende del artículo 79.1, al preceptuar que para adoptar acuerdos, las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente.
El último inciso del artículo 67.3 requiere alguna aclaración, pues al referirse a los privilegios de las Cámaras parece comprender, entre otros, los de inviolabilidad e inmunidad de sus miembros. Pero así como tiene pleno sentido esta expresión en relación al privilegio de la inviolabilidad, que afecta a las opiniones manifestadas en el ejercicio de las funciones oficiales y, por tanto, requiere que las Cámaras estén reunidas reglamentariamente, no lo tiene, en cambio, respecto a la inmunidad, ya
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que ésta cubre los actos de los Diputados y Senadores al margen de su quehacer oficial.
El poder de convocatoria ha estado tradicionalmente unido al de fijación del orden del día. En nuestro tiempo lo sigue estando a efectos funcionales y documen-tales, ya que un mismo acto se utiliza para notificar la convocatoria y el orden del día. Pero, en cambio, la titularidad de ambas potestades ha sufrido un proceso disociativo, ya que una y otra tienden a residenciarse en órganos diferentes2.
Tanto en el Congreso de los Diputados como en el Senado corresponde a los Presidentes el poder de convocatoria de las sesiones plenarias (arts. 54 R.C. y 37.2 R.S.)3.
Una excepción a este principio general lo constituye la convocatoria de las Cortes Generales, que el artículo 62 b) C.E. otorga al Rey. Esta convocatoria se refiere a la primera reunión de las Cámaras tras la celebración de las elecciones generales. Se justifica esta especialidad no sólo como un vestigio histórico de las facultades de los antiguos monarcas para convocar, suspender y disolver las Cortes, sino también, muy principalmente, por el hecho de que antes de la primera reunión de las Cámaras no existe ninguna autoridad interna formalmente constituida que pueda asumir esta función, por lo que parece lógico que sea una autoridad externa quien realice la convocatoria, siendo el Rey, por su carácter moderador, un órgano idóneo al efecto.
La convocatoria por el Rey prevista en la C.E. está enteramente reglada, tanto por la necesidad del refrendo ministerial (art. 64.1) como por la obligación sentada en el artículo 68.6 de que se efectúe dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones. En realidad esta convocatoria se hace como parte del Real Decreto de disolución y convocatoria de nuevas elecciones: uno de sus artículos fija la fecha y la hora de primera sesión del Congreso y del Senado. Como puede verse, es el Gobierno quien decide, bien que dentro de los límites señalados. De esta forma la convocatoria real adquiere un significado simbólico, destinado a realzar la solemnidad del acto de apertura de las nuevas Cortes resultantes de las elecciones.
Por otro lado, las convocatorias pueden ser necesarias, esto es, ineludibles para la Presidencia llamada a efectuarlas, o voluntarias. Las primeras son muy eventuales, pero de destacable importancia: tal es el caso de la convocatoria de un período extraordinario de sesiones que, al amparo del artículo 73.2 C.E., resulta obligado cuando lo pidan el Gobierno, la Diputación Permanente y la mayoría absoluta de los miembros de las Cámaras. Algo parecido resulta con la convalidación de los Decretosleyes, que debe efectuarse necesariamente por el Congreso en los treinta días siguien-
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tes a su promulgación, lo que implica su convocatoria a tales efectos (art. 86). Otro supuesto de convocatoria necesaria es la del debate y votación del candidato propuesto por el Rey para la presidencia del Gobierno (art. 99.1). Cuando se produzca alguna de estas circunstancias, debe entenderse que la convocatoria resulta inexcusable para la presidencia de la Cámara respectiva4.
Convocatorias voluntarias son todas aquellas que no resultan imperativas por alguna disposición constitucional o reglamentaria y constituyen, en principio, la mayoría de las que se producen en las Cámaras. No obstante, esta voluntariedad queda muy diluida por el condicionamiento que suponen el calendario de trabajo y el orden del día, ya que la convocatoria debe atemperarse a lo previsto en dicho calendario y no puede hacerse sino para el orden del día aprobado por los órganos competentes. La voluntariedad es así más formal que efectiva, siendo la convocatoria un poder instrumental al servicio de las exigencias institucionales de la Cámara.
Concretamente, el artículo 54 R.C. dispone que el Pleno del Congreso será convocado por su Presidente, por propia iniciativa o a solicitud, al menos, de dos Grupos parlamentarios o de una quinta parte de los miembros de la Cámara. De esta forma, la autoridad decisoria —con los condicionamientos antedichos— es el Presidente, que puede actuar por sí mismo o a instancias de dos grupos o de un quinto de los Diputados, instancias que en sí mismas no tienen alcance vinculante, si bien políticamente resultan difíciles de desatender.
Por su parte, el artículo 37.2 R.S., otorga al Presidente la función de convocar y presidir las sesiones del Pleno del Senado, sin que este laconismo deba entenderse excluyente de solicitudes de convocatoria presentadas por Senadores y grupos parlamentarios, solicitudes que, en todo caso, pueden canalizarse a través de la Mesa y de la Junta de Portavoces en sus intervenciones sobre el calendario de trabajo y el orden del día.
El calendario de trabajo y el orden del día son dos procedimientos para adecuar los distintos asuntos que requieren una tramitación parlamentaria al tiempo disponible. Siendo éste escaso y, en cambio, elevado el número de cuestiones que deben conocerse por las Cámaras, se hace preciso introducir un mecanismo de ordenación prioritaria.
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El orden del día no es más que la relación de asuntos que deben conocerse por el órgano correspondiente —Pleno o Comisión— en una determinada sesión, siendo posible su no agotamiento y su consiguiente continuación en sesiones ulteriores. El calendario de trabajos es una programación más o menos genérica de los asuntos que deben tramitarse por las Cámaras en un cierto período de tiempo, cubriendo, en todo caso, una pluralidad de sesiones. El orden del día es la institución tradicional de organización temporal del trabajo de las Cámaras. Pero cuando creció el número de asuntos de competencia de los Parlamentos se hizo insuficiente esta previsión limitada a una sola sesión, y se sintió la necesidad de hacer una programación más dilatada en el tiempo. Es entonces cuando surge lo que hemos dado en llamar aquí el calendario de trabajo.
Ambos procedimientos tienen una dimensión política difícil de negar5. Orden del día y calendario de trabajos se basan en un esquema de preferencias, el cual determina que unos asuntos sean debatidos, mientras que otros permanecen indefinidamente en la relación de cuestiones pendientes. Este esquema de preferencias gira en torno a las aspiraciones de la mayoría que domina el Parlamento, y, a través suyo, del Gobierno. Este no puede vivir de espaldas a la determinación de los concretos asuntos que deben ventilarse en las Cámaras sino que, todo lo contrario, al estar comprometido en la ejecución de un programa político, velará por que se tramiten aquellos que formen parte de dicho programa, oponiéndose, en cambio, a los que le resulten contrarios. En los sistemas parlamentarios, el Gobierno es el factor impulsor por excelencia de la vida política y legislativa. De ahí que deba dotársele de los medios de influir en ambos procedimientos, de tal modo que pueda llevar a cabo el conjunto de medidas contenidas en su programa político, que, no se olvide, constituye la pieza sobre la que gira la confianza parlamentaria. Pero, al mismo tiempo, este reconocimiento de las obligaciones gubernamentales no puede inclinar de su parte y por entero los mecanismos estudiados, en el sentido de que la oposición no tenga ninguna oportunidad de debatir los asuntos que le interesan en su —por otra parte— necesaria labor crítica y fiscalizadora. De ahí la conveniencia de buscar un sistema equilibrado que asegure la tramitación prioritaria de los asuntos que interesan al Gobierno, y, al mismo tiempo, la de otras cuestiones propuestas por la oposición, de tal modo que el primero no pueda llegar a sofocar a la segunda.
Los sistemas parlamentarios cuentan con regulaciones harto diversas6.
Tradicionalmente en los Parlamentos democráticos regía el principio de que «la Cámara es dueña de su...
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