Artículo 72.1: Autonomía funcional de las Cámaras: Reglamentaria, Presupuestaria y de Personal
| Autor | Piedad García-Escudero Márquez |
| Cargo del Autor | Letrado de las Cortes Generales Profesora Asociada de Derecho Constitucional Universidad Complutense |
| Páginas | 392-430 |
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El artículo 72 de la Constitución recoge los tradicionalmente denominados privilegios "colectivos" de las Cámaras, una vez establecidos los "individuales" de los parlamentarios en el artículo anterior. Recordemos que unos y otros, mejor llamados prerrogativas, tienen su fundamento en constituir garantías que aseguren el normal desenvolvimiento y la libre actuación de las Cámaras, sin temor a intromisiones de otros poderes que vinieran a perturbar su funcionamiento 1. Las prerrogativas colectivas -de la Cámara como cuerpo- contenidas en este artículo pretenden asegurar su funcionamiento como órgano y son por ello, de acuerdo con la más moderna doctrina, expresiones de la autonomía funcional del Parlamento, "autonomía" que comparten con los restantes órganos constitucionales, si bien, en nuestro caso, ofrece una peculiar intensidad por razones históricas y jurídico-constitucionales: las Cortes Generales representan al pueblo español (art. 66.1 C.E.), titular de la soberanía nacional y del que emanan todos los poderes del Estado (art.1.2 C.E.).
Las Asambleas representativas, desde la época medieval, han luchado por el reconocimiento del derecho a su autogobierno mediante convenciones más tarde incorporadas a las primeras Constituciones. En su pugna con el monarca absoluto, reclaman primero el derecho a reunirse libremente, después a nombrar a su Presidente y a elegir a sus órganos rectores, así como, en una fase posterior, a dictar sus propias normas de funcionamiento y a fijar su orden del día.
De estas conquistas, las que hoy se considera que integran la autonomía parlamentaria son básicamente las proclamadas en el artículo 72 de nuestra Constitución: la autonomía reglamentaria, presupuestaria y de personal contenida en el apartado primero; la autonomía organizativa de las Cámaras, que les permite constituir sus propios órganos de gobierno, reconocida en el apartado segundo, que incluye una alusión a las sesiones conjuntas de ambas Cámaras en su aspecto organizativo y reglamentario; y, finalmente, en el apartado tercero, la autonomía administrativa y de policía, que reserva al Presidente el mantenimiento del orden dentro de la Cámara, de acuerdo con el clásico privilegio de la inmunidad de sede.
Dos observaciones deben hacerse para concluir esta introducción, referidas al significado de la autonomía parlamentaria en el momento actual.
En primer lugar, con ella no se trata ya tanto de una defensa de las Cámaras frente a otros órganos para mantener su libertad cuanto de reservar un ámbito propio que les permita ejercer libremente su función constitucional. De ahí el sentido funcional que presentan los primeros llamados privilegios, luego prerrogativas y hoy garantías de las Cámaras o garantías parlamentarias, tanto en su vertiente colectiva como en la que afecta al parlamentario individual. La doctrina prefiere utilizar hoy esta denominación que destaca su finalidad, permitir el normal funcionamiento del Parlamento y el cumplimiento de sus funciones. Por eso, desde la conciencia de que autonomía no significa arbitrariedad, se admite progresivamente Page 393 la necesidad de control -tanto interno en el seno de la Cámara como incluso jurisdiccional, básicamente ante la justicia constitucional-, que vigile la adecuación de esas garantías a los principios constitucionales. Todo ello sin perjuicio del control final atribuido al electorado en la renovación periódica de las Cámaras.
En segundo lugar, en el moderno Estado de partidos, caracterizado -en el régimen parlamentario- por una relativización del principio de división de poderes, la autonomía parlamentaria ha visto modificada su razón de ser, su fundamentación. No se trata ya de evitar injerencias de un poder ejecutivo hostil que pretende recortar el ámbito de libertad de la Cámara, sino de protegerse de la dinámica que unifica el binomio Gobierno-Parlamento a través de un mismo partido que forma el primero y domina el segundo. En una Cámara cuyo esquema básico es mayoría gobernante (o que apoya al Gobierno) "versus" oposición, única o fraccionada, la autonomía parlamentaria tiene que cubrir dos nuevos frentes:
- El primero, mantener la independencia de la organización de los procesos de decisión de la Cámara frente a un poder ejecutivo "expansivo" que tiende a asimilarse un Parlamento que le es favorable.
- El segundo, permitir la participación plural de todos los Grupos integrantes de la Cámara en el proceso de formación de la voluntad, sin perjuicio de que en el resultado final prime la decisión mayoritaria. La garantía de los derechos de las minorías y la conservación del principio de la Cámara como órgano deliberante -deliberación de la que ha de obtenerse la voluntad colectiva- frente a la imposición de sus dictados por la mayoría constituyen el fundamento de la autonomía parlamentaria en el Estado de nuestro tiempo.
La previsión de la existencia de los Reglamentos parlamentarios, contenida en el artículo 72.1 de la Constitución, encierra la proclamación de la autonomía reglamentaria de las Cámaras ("sus propios Reglamentos"). El significado de esta autonomía ha de buscarse en el principio de la división de poderes, en la independencia recíproca de los distintos órganos que encarnan las funciones constitucionales que constituye la base del Estado de Derecho 2. No se trata, pues, de soberanía de las Cámaras, doctrina hoy superada por completo, sino del reconocimiento de autonomía que se hace desde la Constitución y para el ejercicio de las funciones constitucionales; pero, de un modo o de otro, es esencial para el correcto funcionamiento del poder legislativo en un Estado constitucional y por eso Page 394 mismo el reconocimiento de la autonomía parlamentaria es desconocido en los sistemas autoritarios.
En nuestro Derecho histórico lo encontramos en las Constituciones moderadas y progresistas del siglo XIX, estando ausente en el Estatuto Real de 1834, el Acta Adicional de 1857 o el Proyecto de Constitución de 1929 y, obviamente, en las Leyes Fundamentales (en concreto, en la Ley Constitutiva de las Cortes de 17 de julio de 1942).
Al imponer en el artículo 72.1 la existencia de los Reglamentos de las Cámaras y establecer su forma de aprobación, la Constitución está sentando la "tête de chapître" del Derecho parlamentario español, rama del Derecho constitucional caracterizada, en los Parlamentos que han seguido el sistema continental (frente al británico, básicamente consuetudinario), por disponer de una fuente específica, aunque no única, pues también existen otras fuentes propias de rango inferior.
Muy debatida ha sido la cuestión de la naturaleza jurídica de los reglamentos parlamentarios, planteada por autores de primer rango ya en el año 1900, con ocasión de la renovación del Reglamento del Senado italiano. Se apuntó la posible denominación de "leyes internas", pero autores como ARANGIO RUIZ, ZANOBINI y posteriormente BON VALSASSINA, al igual que DUGUIT en Francia y POSADA en España, reaccionan frente al intento de definir al reglamento parlamentario como ley, por las poderosas razones siguientes: carece de sanción y, en ocasiones, incluso de promulgación o publicación en el diario oficial; en caso de tratarse de un Parlamento bicameral, en su aprobación no intervienen ambas Cámaras, sino sólo aquella a la que afecta el reglamento; por último, el reglamento parlamentario no vincula a extraños al Parlamento.
Suscitada así la cuestión de la naturaleza jurídica del reglamento parlamentario, las posiciones pueden agruparse en distintas categorías, que van desde la naturaleza consuetudinaria (HAURIOU) a su carácter reglamentario (MOHL, BALLADORE PALLIERI -como Reglamento de ejecución de la Constitución-), supuesto de autonomía normativa (FRIEDRICH, BURDEAU, GALEOTTI, PÉREZ SERRANO) o acto interno desprovisto de juridicidad (SILVESTRI, ROMANO) 3.
Esta polémica histórica que lleva a debatir en abstracto sobre las distintas categorías en que puede encuadrarse el reglamento parlamentario resulta hoy día superflua, siendo de mayor interés situarlo en el sistema de fuentes diseñado por nuestra Constitución y examinar los caracteres que presenta en el ordenamiento, tal y como resultan de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, de lo que nos Page 395 ocuparemos una vez examinada la regulación de los reglamentos parlamentarios contenida en la Constitución.
Nuestra norma fundamental contiene distintos preceptos reguladores de la aprobación y el contenido de los reglamentos parlamentarios, lo que confiere a éstos el carácter de normas directamente incardinadas en la Constitución.
Impone en primer lugar su existencia, declarando que las Cámaras...
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